县域治理模式分析

２０１０年６月　湖北经济学院学报（人文社会科学版）　Ｊｕｎ．２０１０　Ｖ０Ｉ．７　Ｎｏ．６　第７卷第６期　Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆ　Ｈｕｂｅｉ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ　ｏｆ　Ｅｃｏｎｏｍｉｃｓ（Ｈｕｍａｎｉｔｉｅｓ　ａｎｄ　Ｓｏｃｉａｌ　Ｓｃｉｅｎｃｅｓ　县域治理模式分析　钟　中　（四川大学政治学院，四川成都６１００６４）　摘要：县域治理是国家治理的基本领域，县域治理的良善化决定看国家治理的良善化，而从微观来看，县域治　理的良善化也意味着个人生活的良善化。而要推动县域治理的良善化。则首先需对县域治理模式的基本状态有结构　性的认知，本文从治理主体、治理方式、治理领域三个方面对这一基本状态进行简要的探析，以期发现既有的问题及　县域治理的大致走向，以为进一步研究做铺垫。　关键词：县域：治理　县域是一个政治、经济、文化的地域性统一体，它具有历　史性和相对的封闭性，是个体地理身份认同的源起处。就县级　现是，政权内部的集权，政体层面的集权．而扩大到　各个机关来看则表现为领导集权。集中化的权力导致了一系　列畸形的治理行为，如强制拆迁、强制征地等等，这些行为损　害了公民权利并导生了社会不稳定因素。当然．权力的集中化　政权而言，它有着一级完备的地方政权架构设置，在行政管理　上处于基本层次，而其下尽管还设置有乡镇．但乡镇的政权设　置是不完备的，如乡镇不设常设机构。而乡镇的司法机构　是县级政权的派出机构，因此，就县域内部的政权体系而言，　之所以导致以上后果也与其他的因素有关，这在下文将会讨论。　（二）县域社会：公民的组织化欠缺　其治理权实际上集中于县级政权，乡镇一级政权缺乏自主性。　而就整个县域社会而言，它融合了现代与传统、城市与农村、　工业与农业，纠集了各种诉求和各种矛盾，现代化变迁在这里　表现出相当程度的复杂性，而据统计，我国县域国土面积占全　国的９２％，人口占全国的７１％。ｆｔｌ因此，可以说．县域治理是整　个国家治理的基本领域，没有县域治理的良善化也就没有整　个国家治理的良善化。而在县域治理中，由于治理力量的非均　衡化，县级政权又是主要的治理主体。　一治理过程应是一个多元主体参与的过程，其中社会自治　组织是重要的一元，这些组织能够发挥公益服务、监督、　协调利益、整合诉求等职能，既可以把的信息传达给　组织成员，又可以把成员的需求反映给有关部门，为　决策提供参考，总之社会自治组织的生成和发展可以促进社　会治理的良善化，但是由于县级社会经济落后、社会分化不　足、民众的公益观念和自治观念淡薄，导致县级社会的自治组　织匮乏，这使得与社会之间丧失了一个缓冲地带和沟通　地带，使得各种社会怨情直接指向。如在贵州的“事　件”中，一些人因对县针对该县一名女学生死因开　列的鉴定结果不满，便聚集到县和县门前．而在县　、治理主体分析　（一）县级政权：权力结构失衡　在当前的县级政权中，、、、政协、纪律监察　委员会构成了权力的基本架构。在这套权力架构中．居于　中心地位，而在中，作为一把手的又集中了权力。正　如指出的，“权力过分集中的现象．就是在加强党的一元　化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党　委，的权力又往往集中于几个，特别是第一，什　么事都要第一挂帅、拍板。党的一元化领导．往往因此而　变成了个人领导。”【２１同时，按照法理，人民代表大会是人民主　权的体现，是的源出机构，应该履行监督的职责，　但在实际的运作过程中．由于需要倚重来贯彻自　己的方针，从而使得在政权中的中心地位衍生出政　府在政体层面的中心地位．同时也由于选举在选举制度　上存在诸多问题，如以单位划分选区使得缺乏公共　有关负责人接待过程中，一些群众冲击了县、县政　府和县委大楼，并纵火焚烧机关建筑。在整个事件中，成　为怨情的集中倾泻对象。　总之，就整个县级治理而言，在政权与社会之间，社会权　力不足，治理权集中于政权。而政权内部由于权力分布的非均　衡化又致使治理权集中于和的高层领导，权力的集　中实际上加大了治理风险，因为治理绩效往往取决于少数人　的意志和作为。同时权力的集中又容易导致，县委和　成了的高危人群。　二、治理方式分析　本文将治理方式分为四个部分，一个是决策形成机制。这　里的决策包含广泛，可以是县级通过的规范性文件．县级　责任感、以协商方式确定候选人造成的暗箱操作以及代表的　正式选举环节的非竞争性造成的选举热情不足等．再加之代　制定的等。而在当前的县域治理中，由于县级政权是　表身份构成上的问题，如所占比重高导致普通民众的代　表名额被挤占等等，使得代表与选民之间欠缺有机的联系。因　此，虽然按照选举法规定．在县级层次上实行直接选举．而在　选举方式上也实行差额选举，但对的监督是缺效的。　、、与政治权力的产生和运作有直接的关系．　而在县级治理中具有主导性的县级政权内部．它们之间的权力　关系是失衡的。正如上文所揭示的，这种失衡的权力关系的表　主要的治理主体，因此决策的形成过程主要存在于政治体系　内部；二是政务公开机制，这主要涉及到公民的知情权，同时　也能够提升公民的政治参与度，以使县级治理向着更符合公　民利益的方向发展；三是行政监督机制，在县级政权中，　是各种决策的具体执行者。因此对于其行为便应有一个监督　过程：四是权利救济机制，由于在治理过程中会出现侵权现　象，因此还需要对利益相关者予以救济。这四种机制构成了一　个回环连接的链条。　７１・　・（一）决策形成机制　地履行职能。于建嵘于２００４年作过一次问卷调查，在接受　问卷调查的６３２位进京上访的农民中，有４０１位在上访之前　决策的形成包括的规范性文件的制定以及　的制定，而在形成机制上又可分为对于制定的　监督以及公众对于决策形成的参与两种类型。就前者而言，正　如文章第一部分揭示的。由于的治理中心地位，的监　督实际上是缺效的。就后者而言，近几年兴起了一些参与模　式．如旁听、决策听证、民主恳谈等决策参与模式，这　些制度是中国式协商民主的体现，但它们在实施过程中都还　存在一系列问题，以听证制度为例，存在的问题包括：内容与　程序的规范性不足，听证代表择选机制不健全，听证信息不对　称．而决策的监督和责任追究制也未完全到位，等等。［３１而决策　就上访的问题到起诉过，占总数的６３．４％，其中不予　立案的有１７２位，占４２．９％：认为不依法办事而判决其败　诉的２２０位，占５４．９％：认为判决胜诉了而没有执行的９　位，占２．２％。［６１尽管这些农民上诉过的未必全是县级法　院．但县级作为基层．它们必定包含在这些数据当　中．因此或多或少地．我们可以从中看到县级的职能缺位　问题。而从长期来看，县级信访系统的权利救济职能也没有得　到有效发挥。县级信访机构习惯于将信访案件层层往上转办。　而各个县级信访机构之问也习惯于将信访案件互相推脱．致　参与机制的缺陷则影响到了决策的合理性和公民的认同感。　（二）政务公开机制　２００８年颁布实施《信息公开条例》，这是我国　推行政务公开、建设透明的突破性进展。它表明，政务公　开已经成为我国的一项强制性法规，公民的知情权得到了制　度性保障。根据这一制度，自然灾害、突发事件等不再是国家　机密。各级不得隐瞒不报，而应以最快速度向公众披露真　实信息。①客观地说，各地的县级在信息公开方面已作出　了一些努力．如通过新闻媒体、公示栏、行政服务中心、网　站等渠道公布政务信息，据不完全统计，全国已有政务（行政）　服务中心２１７９个，其中县级１８１８个，占县区总数近７Ｏ％。［４１　但是．一些县级的政务公开性在件中也暴露出　严重不足。　（三）行政监督机制　这里的行政监督是指对具体的行政行为的监督，如农村　征地、城市拆迁等，这些行为是行政权力的载体，当前中国行　政权力的独断和扩张就体现在这些行为当中。对行政行为的　监督主要有监督和公民监督两个方面。但正如文章第一　部分所揭示的，县级对的监督是缺位的，这种状况造　成了巨大的制度成本，以至承担诉求吸纳职责的里还设置　了信访机构。而公民监督则由于组织化的缺乏也不能起到实　效，分散的公民面对行政权力往往是无助的，而当利益诉求无　法满足时。一些公民会采取极端的方式表达自己的不满。与公　民权利相关的是行政行为的法治性，在县级治理中，由于行政　权力缺乏现实权力的制约，致使行政权力可以完全抛弃“依法　行政”的原则，而法治的核心理念就是要保障公民的正当权利。　（四）权利救济机制　权利救济主要包括两方面。一是司法救济。司法救济主要　是指通过的司法审判来维护公民的正当权益，但在　当前中国县级治理体系中的地位决定了它不能够有效发挥这　一职能。当前的运行经费来自于同级财政，而其他物质资　源的供给也受到地方行政部门的掣肘，这种状况一方面影响　了司法审判的性，另一方面造成了司法的地方化，从　而使时常异化为维护利益和地方利益的机构，成为　地方在各种侵权事件中的合法性裁决者，这就严重损害　了的司法权威地位，进而使整个的公信力遭到破坏。　所谓“审判活动行政化、法官职业大众化、司法权力地方化”就　是对这种状况的写照。２００７年４月９日《民主与法制时报》报　道的山西稷山当地党政调动公检法对三位举报者予以定　罪量刑事件，就是一个恶例。嘲另外，由于的行政化以及法　院外部监督的缺乏，县级系统的现象也十分严重，而　这同样也损害了司法审判的公正性。权利救济的第二个途径　是信访机构。当前我国从乡级政权到机关的各个层级的　立法、行政、司法部门当中都设置了信访机构，而信访机构的　存在，本文认为。一个重要的原因就在于和没有正常　・７２・　使很多信访案件长期积压，而案件的积压必然导致社会怨情　的上升，同时由于信访机构是政治内部的一个部门，从而　使得成为人们怨情的直接针对对象。正如贵州副书　记王富玉对“６・２８”事件进行分析时所指出的那样．“６・　２８”事件发生的原因之一是，群众的一些合法利益诉求没有得　到根本解决。近年来，县经济社会得到较快发展，但在移　民搬迁后期扶持、违章建筑拆除、矿权纠纷处理、国企改革改　制中．出现了各种矛盾，沉积的有影响的重点信访案件就有　２Ｏ多起，各种矛盾纠纷没有得到及时化解。大量积案和积怨　的存在，是导致党群干群警民关系紧张，甚至出现了仇官、仇　警、仇富心理的重要原因，使部分群众对的信心不　足、信任不够，家属包括一部分当地民众对警方公布的李树芬　死亡原因表示怀疑，以至于事态恶化，发展到不可收拾。１７］　三、治理领域分析　当前县级治理一个突出特点就是重经济增长轻民生建　设，“迄今为止。的社会管理职能主要体现在的经济　职能方面，这是职能的片面发展”。　其实与一直以来对　“以经济建设为中心”的片面理解以及“效率优先、兼顾公平”　的惯性思维有关。这种对于经济增长的片面强调，在县级层　面．其主要的治理特征，“是将各种经济发展任务和财税利润　指标进行量化分解，从县到乡镇，再到村甚至每个农户，层层　分解下达．而完成这些任务和指标是评价每个组织和个人的　‘政绩’的主要标准，进而与干部的荣辱、升迁挂钩，形成一种　自上而下的压力”。１９１推动经济增长对提高民众的物质生活水　平起着基础性的作用，但是对这个方面的片面强调带来了诸　多社会问题，如县域差距的拉大、基层教育的投入不足等　等，据审计署２００８年公布的一份公告，其对１６个省（区、市）　的５４个县（市、旗）从２００６年１月至２００７年６月农村义务教　育经费进行了审计调查，该次调查发现，有８个县未按规定落　实应承担的资金１３５０．５８万元，占应承担资金总额的　７１．７８％。有５个县的县级减少了农村义务教育经费投　入，２００６年与２００５年相比，共计减少３１８６．９０万元，减幅为　１３．２％。②同时在发展经济的过程中，如在征地拆迁、企业改制　的过程中往往是通过行政手段强制推行而不顾及利益相　关者的正当权益，这些问题纠结在一起。构成近年来成为　焦点的县级件发生的深层原因。　十七大报告提出要“加快推进以改善民生为重点的社会　建设”，这个问题包括六个方面，就是发展教育、扩大就业、改　革收入分配制度增加城乡居民收入、建立城乡居民社会保障　体系、建立医疗卫生制度、完善社会管理，维护安定团结，而其　根本目标则是促进社会公平正义。保障民生是“以人为本”的　体现，虽然经济增长能够促进物质财富总量的增长，但这种增　长是否能保证每个人的生活质量都得到全面提升却是一个值　得商榷的问题。而中国当前的社会状况正印证了经济增长和　公众的生活质量之间是存在着张力的。十七大报告的提法表　明中国党正要致力于改变民生建设不足的状况　而全国　参考文献：　各地的县域治理单位也在十七大提出的方针下采取了一系列　措施，如从２００９—２０１０年底，广东省将在梅州市平远县等１４　…１马培华．我国县域国土面积占全国的９２％人口占７１％［ＥＢ＼ＯＬ］．ｈｔｔｐ：　个县、区开展新农保试点．约有３７５万农民率先纳入养老保　障，约占全省符合参保条件农民的１０％。㈣而在湖南省的祁阳　县，２ｏ０７年，该县预算内安排教育经费支出２８２１７万元．占预　算内安排财政总支出的４３．９４％；对教师有关性津补贴、　／／ｎｅｗｓ．１６３．ｃｏｍ／０８／０３０８／０９／４６ＧＫ７ＱＧＲ０００１　１２４Ｊ．ｈｔｍｌ，２００８－０３－０８．　【２】文选（第２卷）［Ｍ】．北京：人民出版社，１９９４．３２８—３２９．　【３许耀桐．３】论我国地方政治改革【ＪＪ＿理论探讨，２００９，（５）：２９．　【４】公开意识增强公开效果明显——２Ｏ０９年全国政务公开工作稳步　深入开展『ＥＢ＼ＯＬ］．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ＳＣ．ｘｉｎｈｕａｎｅｔ．ｃｏｍ／ｃｏｎｔｅｎＵ２０１０—０１／１０／　ｅｏｎｔｅｎｔ＿ｌ８７２８９０４．ｈｔｍ．２０１０—０ｌ一１０．　福利待遇，则坚持与党政干部同安排、同标准并优先发放，２００６　年此项支出县财政安排资金１亿元，其中规范公务员津贴　后，对在职义务教育阶段学校教师又实行了财政经费补助。Ｉｌ１］　可以说，在的影响下，县级治理领域正在从过度注重　经济增长向着实现经济与民生的平衡性发展的方向转移，而　这一转移的指向就是建设“和谐社会”。　注释：　１２，１Ｉ／ｃｏｎｔｅｎｔ　１２６２８４７６　３．ｈｔｍ．２００９—１２—　［５】王利平．社会危机与政党转型——基于法治的视劁ＥＢ＼０Ｌ１．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．　ｅｈｉｎａｅｌｅｅｔｉｏｎｓ．ｏｒｇ／ｎｅｗｓｉｎｆｏ．ａｓｐ？ｎｅｗｓｉｄ＝１２９５１４，２００８—０６—１６．　『６１于建嵘．中国信访制度批判ｆＪＪ冲国改革，２００５，（２）：２６．　【７】“６・２８”事件“看似偶然，实属必然”（２）【ＥＢ＼ＯＬ］．ｈｔｔｐ：／／ｂｏｏｋ，ｐｅｏｐｌｅ．　ｃｏｉｎ．ｃｎ／ＧＢ／６９３９９／ｌＯ７４２３／１５ＯＯ４２／９ｏｏ７８８９．ｈｔｍ１．２００９—０３—２３．　『８＿Ｉ张康之．公共行政中的哲学与伦理【Ｍ】．北京：中国人民大学出版社，　２００４．２１７．　［９】项继权．乡村关系行政化的根源与调解对策　】．北京行政学院学报，　２００２，（２）：３６．　①俞可平：《发展民主是中华民族伟大复兴的必由之路》，ｈｔｔｐ：／／ｎｅｗｓ．　一【１０】广东启动新农保试点３７５万农民率先纳入养老保障［ＥＢ＼ＯＥ１．　ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｇｏｖ．ｃ叫ｒｚｓＣ２００９－１１／１ｌ／ｅｏｎｔｅｎｔ＿１４６２０２４．ｈｔｍ，２００９—１１一　ｌ１．　１ｌ，有所增删。　②《审计署公布５４个县义务教育经费保障管理使用情况》，ｈｔｔｐ＇．／／ｎｅｗｓ．　－０７／０４／ｃｏｎｔｅｎｔ８４８９１７９．ｈｔｍｌ，２００８—０７一　～ｆ１Ｉ　Ｊ王孝忠，赵爱平．湖南祁阳县坚持三“优先”均衡发展基础教育【Ｎ】．　人民日报，２００８—１　１—２１，（１３）．　ｏ４，有所改动。　（上接第２６页）益要远远高于那些小户。模型３中得益Ｐ是　远远大于Ｑ的。于是在捐资修路的过程中．为了保证或者加　速公路的建设，这些大户们会出更多的钱以换取未来更多的　效益，而小户由于缺少可以替代步行的工具，或是不需要与外　界的频繁接触等原因，就会按照村中的统一标准捐资或少捐　点，以平衡自己的收益。于是。在新农村道路建设农民与农　民博弈过程中。出现了有人捐多有人捐少．但是道路却可以修　起来的原因。但作为公品的马路，在面对捐资多的人和捐　资少的人时提供的服务时均等的，为了对出资较高的人给予　定的奖励与补偿．功德碑的建立就成为了乡村文化中最好　一一当地的经济发展和村民的日常生活，要致富，先修路是人尽皆　知的真理……”在社会主义新农村建设的过程中，正是　通过提供乡村道路建设配套资金这一措施．有效地帮助农民　修起来便民路，帮助村庄建起了致富路，改善农村生产生活情　况，帮助农民获得更多的生活保证及更好的生活质量。“政通　人和同修致富路、国泰民安共建小康村”是村庄和农户的共同　愿望，“捐资修路成大善、造福为民称俊贤”是农民对于在建设　乡村道路中做出突出贡献的人们给予的赞扬与感激。为此，更　需充分调动各方积极性，加快农村公路建设步伐，使农村公路　成为农民的致富之路、小康之路和幸福之路。　参考文献：　的表达方式。　三、结论　仅仅对几个村庄出现修路功德碑的现象提出博弈的分　析，存在一定程度上的片面性与局限性。但是从农民与农民、　农民与村庄的博弈中，或许能够找出一条在建设社会主义新　农村中角度特意、行之有效的方式。为解决农村建设中出现发　热问题提供一点参考。　在衡山县白果镇Ｓ村的碑文上这样写着“道路自古以来　就是当地居民与外界交往的唯一通途，道路的好坏直接影响　【ｌ１【美】埃莉诺・奥斯特罗姆．公共事物的治理之道——集体行动制度　的演进【Ｍ１．三联书店，２０００．１８—１９．　【２】张维迎．博弈论与信息经济学【Ｍ】．上海三联出版社，１９９６．　【３】谢识予．经济博弈论（第３版）【Ｍ】．复旦大学出版社，２００７．　［４】【美】罗杰Ａ．麦凯恩博弈论战略分析人门【Ｍ】．机械工业出版社，　２０（）６．５．　・７３－