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财经问题研究
晕怎皂遭藻则圆渊郧藻灶藻则葬造杂藻则蚤葬造晕燥郾猿远猿冤云藻遭则怎葬则赠袁圆园员源窑财政与税收窑
地方土地财政收益分配院
基本逻辑与转型路径
刘员袁路摇鹏圆
渊员郾东北财经大学财政税务学院辕地方财政研究中心袁辽宁摇大连摇员员远园圆缘曰
圆郾东北财经大学研究生院袁辽宁摇大连摇员员远园圆缘冤
摘摇要院地方通过土地获得直接与间接的资源型财政收入来满足财政支出需要具有学理上的正当性遥我国地方财政收入配置格局对土地财政收益的依赖与现行土地制度安排尧财政变迁与土地收益分配权力密切相关袁而且相互间形成了不断强化的利益激励兼容机制遥短期内
长期应以税制改
革为契机袁促进土地财政收益的合理转型袁以更好地均衡土地财政收益各个环节的资金源分布袁规避地方财源不可持续的风险袁确保地方财政向可持续路径转变遥关键词院土地财政曰收益分配曰基本逻辑曰转型路径
中图分类号院云愿员圆郾苑摇摇文献标识码院粤摇摇文章编号院员园园园鄄员苑远载渊圆园员源冤园圆鄄园园苑猿鄄园愿
土地财政收益袁特别是土地出让收入对地方财力仍具有很强的支撑作用袁.com.cn. All Rights Reserved.一尧引摇言
地方财政收入作为地方汲取能力的反映与职能履行的财力保障袁其配置的路径依赖与运行质量既是一个普适的理论命题袁也是不同语境下的特定问题袁因而成为国内外学者长期关注的理论与实证研究的重要课题遥圆园世纪怨园年代以来袁在转轨和财政分权过程中袁土地在充盈我国地方财政收入中扮演了十分重要角色袁土地出让收入一直是地方财政收入的有力支撑袁因而被冠以野土地财政冶的称谓遥
目前国内对土地财政的研究主要集中在成因尧不可持续性和负面效应三个维度遥现行财政下袁地方事权尧财权与财力不匹配以及地方税缺乏主体税种尧税收渠道狭窄是野土地财政冶产生的直接原因遥尹超咱员暂认为袁分税制财政改革设计存在着先天不足袁从而造成地方普遍存在对非规范尧非正式财政收入的路径依赖曰陈志勇和陈莉莉咱圆暂认为袁现有财税制度下与土地相关的收入具有显著的不稳定性和不可持续性特征曰贾康和刘微咱猿暂认为袁土地出让收入独大的野土地财政冶格局在地方辖区地皮的自然下袁必然无法长久持续曰周彬和社两省咱源暂认为袁通过构造一般均衡
摇摇收稿日期院圆园员猿鄄员员鄄员远
基金项目院国家社会科学基金项目野地方财政收入配置的路径依赖与合意性研究冶渊员猿月允再员缘怨冤曰辽宁省教育厅人文社会科学研
究项目野地方财政收支影响居民税负的机理与研究冶渊宰圆园员猿圆园怨冤曰辽宁省财政科研基金项目野后耶土地财政爷时期辽宁财政发展问题研究冶渊员猿悦园园苑冤
作者简介院刘渊员怨远猿原冤女袁辽宁庄河人袁教授袁博士生导师袁主要从事财税理论与财税管理方面的研究遥耘鄄皂葬蚤造院造蚤怎赃
皂蚤灶早澡怎蚤愿员岳员圆远郾糟燥皂
苑源财经问题研究摇摇圆园员源年第圆期摇摇总第猿远猿期模型发现土地财政必然推动房价持续上涨曰吕炜和刘晨晖咱缘暂认为袁土地财政成为当前房地产投机泡沫的重要原因曰冯兴元咱远暂认为袁由于土地权利不对等袁土地的收益分配机制也存在不公袁一方面主导和参与土地收益分配并获得巨额土地收益曰另一方面农民在土地收益分配中属于弱势群体遥
纵观现有研究文献袁主要存在以下四个方面的不足院一是由于我国现行土地制度的特殊性袁对于地方主导土地收益分配这一主题国外鲜有文献涉及遥国内的研究更多地从土地出让收入这一狭义层面来解读地方财政收入的依赖性及风险性遥从广义上讲袁土地财政包括与土地相关的直接与间接的租尧税尧费收入及相应的财政支出行为遥二是财政作为划分与地方事权尧财权与财力的根本制度袁虽然员怨怨源年的分税制改革导致地方事权与财力的不匹配袁但地方缺乏财权尧转移支付制度非均等化分配以及地方投资导向的增长模式共同加剧了地方财政预算的紧约束袁加之土地财政收入的征管权尧使用权和支配权高度集中于地方袁从土地中野增收挖潜冶就成为地方财政收入的有效增长点和最主要选项遥三是土地财政收益中的土地出让金及相关税费虽然是房价的构成部分袁但房价背后还有更深层的问题袁包括房产供求关系尧土地供应松紧程度尧货币类型尧建设成本与开发商利润水平尧输入型通货膨胀和流动性过剩等多种因素遥四是随着我国生产要素成本的全面提高袁土地补偿标准必将逐渐上调袁土地收益分配的权重也会相应地向农民倾斜袁这也是贯彻野冶报告中提出的提高农民财产性收入的根本性要求遥
为此袁本文以地方财政对土地收益路径依赖为主线袁探讨地方财政汲取土地收益的学理依据以及现有制度框架约束下的策略选择袁从而揭示短期土地财政收益转型的制约性条件与长期有效生财机制的构建路径遥
员郾地方汲取土地收益的学理依据二尧地方财政汲取土地收益的正当性
地方作为一级政权组织袁其有效履行职能及为地方居民提供公共服务的前提保障是通过各种
地方财政收入汲取的依据是以政治权力和公权体现的公
形式获得稳定可靠的财政收入遥理论上袁
.com.cn. All Rights Reserved.权力袁不同的权力基础决定了不同财政收入的经济性质遥政治权力的实现形式主要是税收和收费袁公权则体现为资源性国有资产收益和经营性国有资本收益袁而土地收益是依据双重权力获得的收益集合袁它是一个与土地和土地使用权相联系的财政范畴遥从公权的角度看袁土地属于资源性国有资产袁具有自然资源尧生产要素和资产等多种含义遥土地作为自然资源是人类生产和生活的根本源泉袁作为生产要素按贡献取得相应的回报袁作为资产具有经济价值和土地产权遥按照马克思的理论袁土地产权是一种由所有制决定的经济关系袁并在历史的发展中不断变化和更新遥产权包括所有权尧使用权尧转让权和收益权袁而所有权是最根本的袁它决定了收益权和其他权限遥在土地国有的经济
下袁只有对土地的收益具有分配权咱苑暂遥因此袁从学理的角度袁土地作为基本的尧稀缺的生产要素袁所有权或使用权的占有者利用其参与社会经济活动并获得收益袁是一种合理的经济行为咱猿暂遥从国外的经验来看袁各国在现代化过程中大都经历了一个利用土地资源获得财政收入的阶段咱愿暂遥
圆郾我国地方获取土地收益的形式内涵
现实中袁我国地方集土地所有权和管理权于一体袁土地经过转让尧开发尧使用和经营必定会
带来各种增值收益袁以相应的收入形式从中获得一部分理应是地方财政收入来源的重要途径遥具体来看袁土地收益主要是由土地和房地产业所获取的土地出让金尧土地相关税收以及抵押土地所获取的融资等形式并行构成的收入体系遥鉴于目前土地融资形成的债务收入预算管理制度的不完善袁即大部分地方尚未编制债务预算或债务收支计划袁从而导致土地抵押形成的债务收入规模准确统计的难度加大袁因而从预算管理规范性的角度袁淤本文将地方土地收益的内涵分为小口径尧中口径和大口径遥小口径为土地出让收入袁这部分是土地财政收益循环系统的源头和主要直接组成部分袁也是衡量土地财政发展状况的重要标准曰中口径为小口径加上从土地获得的直接相关的税收渊主要包括耕地占用税尧城镇土地使用税尧土地尧契税和房产税冤曰大口径为中口径加上从与土地出让及开发相关
淤
土地财政收益中的税收收入纳入公共预算袁土地出让收入纳入性基金预算遥
地方土地财政收益分配院基本逻辑与转型路径苑缘的上下游产业获得的间接税收收入渊如房地产业和建筑业的营业税收入冤遥
土地出让收入是土地所有者凭借所有权权能袁让渡土地使用权获得的资本收入袁属于一项非税性质的公共收入遥按照叶关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知曳中的定义袁土地出让收入是以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款遥我国土地管理制度的核心内容是土地国有渊城市冤和集体所有渊农村冤袁作为国家的代理人行使实际土地所有权的权能遥特别是土地所有权实际控制在地方手中袁而城市土地使用权的获得则主要采取野招拍挂冶的手段遥土地出让收入就是土地的所有权和使用权相分离袁以出让土地使用权实现国家所有权的经济形式袁是在一定产权基础上地方从社会汲取资源的行为袁同时也是国家依法实行国有土地有偿使用制度淤的产物袁具有公有土地地租的性质遥
土地有多种潜在用途袁不同用途的转换或不同产业的运用会带来不同的要素回报或不同程度的比较利益差袁依据现代经济增长理论袁土地级差地租收益源自土地用途改变下的全要素生产率提高遥同时土地增值除了稀缺性造成的自然增值外袁更主要是由于对基础设施和公共设施投资尧公共服务提供的质量以及土地使用者对土地进行投资引起的投资增值遥由于一个地区的土地升值与地方的努力程度尧治理水平高度相关袁因此袁土地升值所带来的收益由地方获得具有经济上的合理性遥
地方获得土地增值收益的方式主要有两种院一是通过出卖土地直接获得袁如果土地主要掌握在手中袁这是一种主要方式遥二是征收房地产税袁土地增值最终会表现在房地产等不动产的增值上袁通过征税可以获得比较稳定的收入流遥从激励相容的角度看袁将土地升值收益留给地方袁会激励地方改善投资环境袁发展地方经济袁改善民生袁注重治安尧教育和生态保护袁从而形成良性循环咱怨暂遥就管理权而言袁以税收手段对土地增值及其相关利益主体进行调节不仅符合受益公平原则袁而且有利于有效发挥土地的潜在职能与提高土地资源的配置效率遥从大多数国家的普遍做法看袁在土地收益分配的发展过程中袁土地相关税收收入在地方财政收入中均占主导地位袁也是地方财政收
三尧倚重土地收益是地方财政分配行为的策略选择
入的主要来源遥
.com.cn. All Rights Reserved.地方财政是地方为了履行职能而进行的收支分配活动遥地方财政收入是以各种收入形式占有的从微观经济主体转移来的资源价值总量袁其规模大小反映了地方分配的集中度和财政汲取能力袁决定着地方经济社会发展的速度和可持续性程度遥在现行财政分权财政尧土地收益分配制度及政绩考核机制的共同作用下袁地方以土地为载体进行的收支活动具有自我正反馈性袁并形成了逐步强化的路径依赖遥
员郾现行税权配置激励地方土地筹资意愿
市场经济国家普遍实行的分税制本身并不是地方依赖土地收益分配的动因袁关键是制度设计
能否有效地解决事权尧财权与财力匹配的问题遥在我国分税制财政框架下袁地方面临着地方事权与财力不匹配尧基本没有正式税权尧收入分享不稳定尧地方税体系建设明显缺位和滞后等因素叠加而带来的自主筹集税收收入能力不足的困境袁如地方税收制度的不完善使地方收入结构由税收主要行为目标遥
收入转向非税收入咱员园暂遥因此袁寻求新的筹资渠道自然成为缓解地方财政约束和保证地方预算平衡的
由于地方对土地收益的所有权尧管理权和支配权可控性强尧自由裁量权大袁加上作为主要形式的土地出让收入没有完全纳入综合财政预算管理的正常运行轨道以及收益分配的灵活性较大袁依赖土地收益就成为地方扩张收入的具有操作性的选择项遥可见袁分税制改革模式是地方依赖土地收益的必要条件遥地方要缓解财政变迁带来的财政压力袁在预算内收入增长有限的情形下只有寻求预算外收入来减轻财政压力咱员员暂遥这种筹资路径既能解决地方财权配置自由度较低的问题袁
使地方财权真正得以体现袁又可以增强本级对可支配收入的自由度袁降低地方对的依附程度和转移支付依存度遥
淤
员怨愿愿年员圆月圆怨日开始实行遥
苑远财经问题研究摇摇圆园员源年第圆期摇摇总第猿远猿期圆郾土地收益收支特点符合地方增强财政能力利益指向
动的产业关联效应构成了财政增收的四种机制咱员圆暂袁土地及相关产业的财政收支为增强地方财政能力
在现行的地方控制土地出让收入模式下袁淤土地出让收入尧财富效应尧房地产税收和房价波
提供了正向激励遥从需求方看袁我国城镇化加速发展对土地需求的增长以及土地供求缺口的增大袁为土地出让金收入的增长提供了前提袁同时也成为地方财政收入的有效增长点遥从供给方看袁与土地开发相关的房地产业和建筑业提供较高的预期收益使地方大力发展房地产业以及建筑业就成为必然的选择遥从激励相容的角度看袁土地财政收益可以确保地方财政收入的充分性和弹性袁并且与地方税制结构与地方财源结构相匹配遥
方的支柱性财源遥圆园园猿要圆园员圆年间袁土地出让金与地方本级财政收入的比例平均为缘园豫咱员猿暂遥由
随着我国国有土地使用制度改革不断推进袁地方土地收入从无到有尧由少至多袁逐渐成为地
愿猿郾猿苑豫曰地方土地出让收入相当于地方本级财政收入的比例从猿远豫上升到源苑豫袁其中圆园员园年最高
表员可知袁圆园园愿要圆园员圆年间袁地方土地出让收入占地方性基金本级收入的比重从苑怨郾员源豫提高到
员要员员月累计袁土地同比增幅高达苑员郾源园豫尧契税同比增长源源郾员园豫尧城镇土地使用税同比增了地方财政缺口遥
表员项目年份圆园园愿圆园员园圆园员员圆园员圆地方财政收入对土地出让收入和直接土地税收入的依存度
地方土地出让收入占地方性基金本级收入的比重苑怨郾员源愿怨郾圆愿愿远郾苑缘愿猿郾猿苑地方土地出让收入相当于地方本级财政收入的比例猿远源猿苑圆远猿源苑单位院豫
达到苑圆豫曰直接土地税收入渊五税冤占地方本级财政收入比重从员圆郾苑远豫增加到员远郾缘愿豫遥圆园员圆年长员苑郾怨园豫尧耕地占用税同比增长远源郾怨园豫遥土地出让收入及直接土地税收入的超常增长显著地弥补
直接土地税收入渊五税冤占地方本级财政收入比重员圆郾苑远员源郾苑远员远郾园愿员缘郾远远员远郾缘愿.com.cn. All Rights Reserved.圆园园怨愿愿郾圆猿资料来源院根据财政部网站和圆园园愿要圆园员圆年叶中国统计年鉴曳的相关数据计算得出遥
同时袁地方财政收入结构与房地产业和建筑业发展程度具有正相关性袁表现出以这两个行业税收收入及来源于其中的营业税收入占比较高为特征的结构性增长袁充分说明这两个行业对地方具有很大的贡献度袁以及地方财政对房地产业和建筑业依赖的必然性遥因为我国现行的员愿个税种中袁涉及房地产业和建筑业的大致有员员个税种袁于相对于与地方共享税而言袁作为地方主体税种的营业税可以对地方产生较强的合意税收激励袁因此袁从激励经济学上来说袁房地产业和建筑业对地方具有很大的吸引力遥
圆员郾怨猿豫曰建筑业税收收入占地方税收收入比重一直在员圆豫要员源豫之间浮动曰房地产业营业税收入占
由表圆可知袁圆园园远要圆园员员年间袁房地产业税收收入占地方税收收入比重从员苑郾怨苑豫提高到
圆源豫遥圆园员圆年在经济形势下滑造成财政收支矛盾日益加剧的情形下袁地方更是将房地产相关税收收入作为野增收挖潜冶的主要手段遥圆园员圆年员要员员月累计袁房地产营业税同比增长缘愿郾苑园豫尧建筑重要的作用袁成为平滑地方财政收入波动和收入增收的主要通道和拉动经济的主要驱动力遥
淤
于
营业税收入比重从圆缘郾愿怨豫上升到圆远郾远圆豫曰建筑业营业税收入占营业税收入比重则稳定在圆园豫要
业营业税同比增长猿员郾愿园豫遥这表明房地产业和建筑业税收收入的增长在地方税收收入中起着越来越
从员怨怨源年员月员日起袁土地收入全部划入地方遥
包括营业税尧尧土地尧房产税尧城镇土地使用税尧契税尧耕地占用税尧企业所得税尧个人所得税尧印花税尧城市维护建设税和教育附加费遥
地方土地财政收益分配院基本逻辑与转型路径表圆项目年份圆园园远圆园园苑圆园园愿圆园园怨圆园员园圆园员员房地产业税收收入占地方税收收入比重员苑郾怨苑员怨郾苑怨员苑郾猿圆员怨郾愿员圆圆郾园远圆员郾怨猿地方财政收入对间接土地税收收入的依存度
建筑业税收收入占地方税收收入比重员猿郾愿远员圆郾怨园员圆郾员苑员猿郾源园员猿郾愿远员猿郾愿圆房地产业营业税收入占营业税收入比重圆缘郾愿怨圆愿郾员员圆猿郾圆愿圆远郾愿猿圆愿郾员远圆远郾远圆苑苑单位院豫
建筑业营业税收入占营业税收入比重圆猿郾苑远圆圆郾园远圆园郾愿远圆员郾远愿圆圆郾源源圆圆郾怨员数据来源院根据国研网统计数据库相关数据计算得出遥
从地方土地出让收入的支出端来看袁主要用于与土地开发相关的成本补偿尧农业发展尧城市基础设施建设和一些民生性投入袁以及弥补地方财政支出的不足遥圆园园远年员圆月下发的叶关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知曳规定袁土地出让收入应用于征地和拆迁补偿支出尧土地开发支出尧支农支出尧城市建设支出尧其他支出渊包括城镇廉租住房保障支出等冤遥圆园员员年远月袁财政部尧住房和城乡建设部印发叶关于切实落实保障性安居工程资金加快预算执行进度的通知曳袁强调土地出让金收入的员园豫作为保障性住房的建设资金曰圆园员员年叶关于加快水利改革发展的决定曳要求从土地出让金收入中按员园豫计提农田水利建设资金曰圆园员员年叶关于进一步加大财政教育投入的意见曳要求地方必须从土地出让金收入中按员园豫计提教育资金遥我国土地出让收入支出结构如表猿所示遥
土地出让收入支出结构圆园园愿猿苑郾员源员远郾圆愿要要圆怨郾愿源员郾猿怨员缘郾猿缘要圆园园怨源圆郾园猿员愿郾怨怨要要圆苑郾员园员员郾员愿园郾苑园圆园员园源怨郾远远愿郾猿猿要要圆苑郾怨圆员圆郾猿苑员郾苑圆单位院豫圆园员员苑员郾苑缘苑郾员源园郾远园园郾猿苑员愿郾员员圆郾园猿要要.com.cn. All Rights Reserved.表猿
年摇份摇摇摇摇摇项摇征地拆迁补偿等成本性支出占比农业土地开发整理和农村基础设施建设以及补助农民等支出占比教育支出占比农田水利建设支出占比城市建设支出占比保障性安居工程支出占比用于破产或改制企业安置职工支出占比土地出让业务支出占比目资料来源院根据财政部网站的相关数据计算得出遥
由表猿可知袁圆园园愿要圆园员员年袁征地拆迁补偿等成本性支出占比从猿苑郾员源豫提高到苑员郾苑缘豫曰城市建设支出占比由圆怨郾愿源豫降低到员愿郾员员豫曰保障性安居工程支出占比由员郾猿怨豫上升到圆郾园猿豫遥从增长速度来看袁圆园员员年全国土地出让收入用于征地拆迁补偿等成本性支出同比增长源圆豫曰用于保障性安圆猿郾远园豫曰用于城市建设支出同比下降圆苑豫遥从经济社会民生的整体链条上看袁土地出让收入支出结地方财政正常运转中的必要性遥
猿郾地方行为模式助推依赖土地收益的动力机制形成
居工程支出同比增长缘缘郾猿园豫袁在各项土地出让支出中增长最快曰用于野三农冶支出同比增长
构逐步得到了优化遥因此袁不应单向地从收入端解读地方土地财政收益袁而忽视了其支出能力在保障
苑愿财经问题研究摇摇圆园员源年第圆期摇摇总第猿远猿期土地收益分配主体是地方袁因而应从地方的行为模式入手分析问题的内因遥以经济增长为目标的地方行为模式是投资偏向型财政支出结构形成的动因袁也是我国经济发展模式的一种缩影遥在以经济增长为导向的发展目标激励下袁作为城镇建设土地的所有者尧供给者与垄断者能遥这种发展战略取向在特定发展阶段具有历史必然性袁也在客观上促成了不俗的经济增长业绩咱员员暂遥野三位一体冶的地方袁会倾向于通过权衡土地的成本和收益袁从而赋予土地收入方面的增长功
共赢经济学理论认为袁每一种财政收入应该与承担的责任相对应遥一方面袁以外延式扩张为
显著特征的城镇化寅主导的城市建设和基础设施投资需求寅财政超收惯性寅地方经济增长互为支撑和螺旋式增长曰另一方面袁财政分权提高了地方自我发展的认同度袁经过行政管辖权下放袁地方被赋予辖区内社会经济事务的决策权和管理权遥在这当中袁从经济发展中获得财政收入和从辖区经济表现挂钩中获得政治利益被认为是诱使地方合理行使行政权力的两大动因要要要一方面袁分税制改革引发地区间对税基的争夺袁辖区竞争促成基础设施野硬环境冶的改善咱员源暂曰另一方面袁地方政绩有扩大事权的冲动袁在缺乏严格规范的财政监督条件下袁地方就可能以事权扩张为理由寻求财权扩张遥由于土地收益分配是地方财权的完整体现袁将地方经济增长路径锁定在土地收益分配上就成为可行性策略选择遥
总之袁以对土地收益分配的高度依赖来保证地方财政收入的稳定增长和财政支出的需求是地方政地优化资源配置尧把土地作为经济的手段和形成收入的野生财冶手段袁本身并无问题咱猿暂袁府实现既定发展目标的合意性手段遥无论是从经济理论上袁还是从我国的法律制度上看袁依靠土考核与标尺竞争机制与经济增长的激励相兼容遥根据预算规模扩张理论袁所有的本身都
而且在我国现阶段存在具有一定的合理性和必然性遥地方获得土地收益的目的是为支出提供资金
来源袁目前对土地财政的广为诟病是因其支出背后的激励机制产生了较大的负面效应袁导致了地方行为模式的扭曲遥如地方投资快速扩张导致产业结构不合理和产能过剩袁土地城镇化模式造成土地
企业和个人收益分配比例失衡袁资金使用中预算管理与监督约束缺
位尧透明度较低袁以及服务于政绩的资金投向的约束失效等遥实际上袁这些问题的形成是由多种因素耦合而成的袁和土地财政并不形成一一对应的因果关系袁土地财政作为一种地方财政模式具有中性袁不能把这些全部归咎于土地财政的影响袁关键是在土地收益的分配和使用中如何有效规避这些消极结果遥
员郾土地收益支撑地方财政的格局短期难以改变四尧土地财政转型的短期约束和长期机制构建
资源利用粗放和效率低下袁尧.com.cn. All Rights Reserved.在目前与地方的事权和财权匹配改革不到位的情况下袁地方事权和财力不对称的局向将
难以得到根本性扭转袁特别在面临稳增长尧人口城镇化加速发展和消费需求短期难以有效提振的多重压力下袁驱动经济增长必然会形成对基础设施建设尧城市发展和保障房建设的大量融资需求袁而解决这一难题的主要手段就是以土地作为优质抵押品获得银行贷款遥叶圆园员圆年中国国土资源公报曳显示袁圆园员圆年底全国愿源个重点城市处于抵押状态的土地面积为猿源郾愿苑万公顷袁抵押贷款总额为缘郾怨缘万亿元袁同比分别增长员缘郾苑园豫和圆猿郾圆园豫遥另外袁地方财政收支缺口受一些因素的影响在未来一段时期内也将进一步扩大袁这些因素主要体现在我国经济整体步入中速增长通道尧全面实施结构性减税和圆园员圆年袁地方本级财政收入远员园苑苑亿元袁比圆园员员年增加愿远源猿亿元袁增长员远郾缘园豫曰地方本级财政支出员园远怨源苑亿元袁比上年增加员源缘猿员亿元袁增长员缘郾苑园豫袁收支差额为源缘愿苑园亿元咱员缘暂遥
与此同时袁近年来为了配合积极财政的实施袁地方融资平台运作的债务规模不断扩大遥由于民生支出的刚性增长遥近员园年来我国地方财政支出规模持续扩大袁其增速远高于地方财政收入遥
地方债投向结构不合理与资金使用管理环节的效率低下导致还债渠道不通畅袁目前依靠融资平台现金流和地方一般性预算收入难以偿还贷款本息遥据国际货币基金组织调查袁绝大多数被调查城市表示将通过销售土地来偿付地方债务遥特别是圆园员圆年和圆园员猿年我国地方融资平台贷款将集中到务偿还仍需要高度依赖于土地收益袁而且在现行垄断土地供给管理模式和土地使用权有偿使用方期咱员远暂袁因此袁在地方债高压与其他筹资来源难以突破的情形下袁未来可预见的几年内地方性债
地方土地财政收益分配院基本逻辑与转型路径苑怨式短期不能发生重大改革的前提下袁快速发展的城镇化进程仍会产生可观的土地财政收益遥
就土地财政收益结构而言袁不同时期的各种收益的增长规模与趋势是动态变化的遥圆园员圆年房地产税收收入和土地出让金收入出现分化袁房地产税收收入增长显著袁但土地出让金收入出现下滑遥房地产野五税冶总收入为员园员圆愿亿元袁比圆园员员年上升了圆猿郾圆豫袁全国土地出让金收入为圆远怨园园万亿土地出让金收入呈现明显上升态势袁缘月份员园个典型城市土地出让金收入合计远远怨郾怨园亿元袁环比增占地方财政决算收入的比重下降并不意味着土地财政空间的萎缩袁也不能充分证明我国现在已经真正进入到后土地财政时代袁因为土地出让收入规模的大小与经济社会发展状况尧土地市场供求关系尧土地供应结构和供应方式尧房地产市场尧房地产市场冷暖与活跃程度等密切相关遥目前从整体来看袁土地市场升温的态势和高出让率的势头还在继续袁土地出让收入对地方财政收入仍起着不可或缺的作用遥
与此同时袁房地产税收收入占比提高并对地方财政收入的影响力逐步显现遥圆园员猿年一季度袁在员猿郾苑园豫袁房地产相关税收增幅普遍高于全国财政收入增幅遥房地产业营业税同比增长源愿郾圆园豫袁比宏观经济不振与税收增速回落的态势下袁房地产交易带动地方财政收入达到员苑源圆愿亿元袁同比增长长远源豫袁同比大增猿怨圆郾远园豫袁创圆园园愿年以来同期土地出让金收入新高咱员苑暂遥这表明土地出让金收入元袁下降了员缘豫袁对地方财政的贡献率比圆园员员年降低了苑个百分点咱员缘暂遥然而袁圆园员猿年二季度以来
圆园员圆年同期增速加快了远缘郾苑园个百分点遥同时袁房地产交易额上升袁使得房地产业和建筑业的企业财政收益的适应性预期导致对地方土地财政收益的事实性路径依赖的不断强化遥
圆郾以税制改革推动土地财政转型的可持续机制构建
咱员怨暂
收入增速加快袁企业所得税增幅较大袁同比分别增长圆苑郾源园豫和圆园郾员园豫咱员愿暂遥这再次表明地方对土地
地方财政的可持续性是指地方持续履行其职责的长期能力袁是地方获得充分收入以保证
土地财政作为一种地方财政收支模式袁研判其可持续
间财政关系遥就我国地方财政的现实来看袁.com.cn. All Rights Reserved.渊员冤规模适度
持续尧公平的公共服务需求的集中反映遥影响地方财政可持续性因素包括经济周期尧经济结构和性应主要参照规模适度和结构合理这两个标准遥
土地财政收益不能只增加不减少袁或者减少就表明不可持续遥土地财政收益分配的合意性还取决于一定时期国民收入分配的价值导向和理念定位袁以及宏观经济所需运用的财政类型等遥如在目前扩大内需和结构性减税的大背景下袁土地财政收益增速适度放缓就是可取的遥
渊圆冤结构合理
不能仅以土地出让收入的增减情况或比重高低为依据袁而应从土地财政收益的结构性视角来分析遥随着土地用途管制增强和土地征收成本大幅攀升袁地方土地出让的直接净收益将趋于减少袁从长期看袁急需推进土地财政收益结构性调整和收益形式权重的改变袁使土地财政收益重心由前端的土地出让收入向后端的相关税收转移袁逐渐构建能够自我持续的长效生财机制遥因此袁应以房产税改革和野营改增冶改革为契机袁从以下两个方面规范土地财政收益转型的设计框架院
首先袁加快保有环节个人房产税改革袁均衡土地财政各个环节的收益分配遥野重保有尧轻流转冶是发达国家房地产税收制度变迁的共同趋势袁保有环节房产税是各国地方财政收入的主要来源咱圆园暂遥从发达国家的实践来看袁地方财政收入主要依赖房地产税收本身并不一定会造成很大的财政结构的局限性必然会进一步加大地方的财政风险咱圆员暂遥因此袁如要矫正我国土地财政收益各个环
风险遥问题的关键在于我国的房地产税收主要来自取得尧转让这样的税制课征环节袁房地产税收收入
节分布不均的偏颇境况袁应秉承简化税制尧整合税种尧扩宽税基和扩大覆盖面的原则袁对一定时点上的房地产存量与增量合理选择课征环节袁重点是有步骤地推动保有环节的房产税改革袁使其逐渐成为科学合理的地方税制体系中长远尧稳定的主体税种遥需指出的是袁作为开辟地方财政收入和税制综合改革的一个举措袁房产税的推出并不表明地方财政收入可以用房产税代替土地出让收入袁或者说地方财政收入就可以不依靠土地出让收入袁这无论从土地出让收入存在的法理性还是从目前房产税所提供的税收收入规模的角度都是不可行的遥在当前税制改革和收入分配改革的大框架下进行房产税改革袁
愿园财经问题研究摇摇圆园员源年第圆期摇摇总第猿远猿期在增加地方财政收入来源的同时更要兼顾收入分配的公平性遥换言之袁不宜对房产税收入水平有过高期待袁以防止土地出让收入与房产税出现同向过快增长袁从而进一步加重微观经济主体税负和抵消结构性减税的效应遥
其次袁以野扩围冶为适宜的切入点袁实现与地方财力的纵向再配置遥野扩围冶是我国税制改革的基本走向袁也是结构性减税的一项主要措施遥营业税作为地方主体税种袁野营改增冶必然对地方财政收入特别对地方财政收支平衡造成重要影响袁这也在一定程度上凸显了房产税改革的紧迫性遥为了照顾地方的既得利益袁目前野营改增冶采用单独核算尧税收再返还给地方的过渡性做法遥然而袁随着改革向纵深推进以及税收再返还缺乏长期适用性袁地方财政收入的减少难以避免遥因此袁可选择以下应对路径院一是鉴于房地产业在地方财政收入中的较高贡献度袁以及房地产业自身的复杂性袁暂不对房地产业实行营改增袁以保持现有地方税源的稳定性遥二是推动与地方重新分税的制度建设袁以扩大地方财权改革为中心袁努力使各级税基划分合理化袁提高房地产业企业所得税收入和个人所得税收入中地方分享的比例袁以及地方税收收入占税收总收入的比重遥三是做实做细和地方间的事权划分袁在此基础上规范和相对稳定它们之间的收支划分袁切实形成各级事权尧财权与财力相互协调尧匹配和统一的财政遥参考文献院
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