我国小额贷款的制度变迁研究

实践革新　企业科技与发展　２０１１年第ｌｌ期（总第３０５期）　Ｐｒａｃｔｉｃｅ＆Ｉｎｎｏｖａｔｉｏｎ　Ｅｎｔｅｒｐｒｉｓｅ　Ｓｃｉｅｎｃｅ　Ａｎｄ　Ｔｅｃｈｎｏｌｏｇｙ＆Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ　ＮＯ．１　１，２０１　１（ＣｕｍｕｌａｔｉＶｅｌｙ　ＮＯ．３０５）　我国小额贷款的制度变迁研究　杨世信　，骆浩泰　（１．广西财经学院，广西南宁５３０００３；２．广西大学，广西南宁５３０００４）　【摘要】我国小额贷款发展肩负着重要的历史使命＇对缓解中小企业融资困难，帮助下岗职工再就业和农民脱　贫致富有着重要作用；同时也是激活民间资本、激励市场微观主体参与社会主义现代化建设的重要举措’　对完　善我国最基层的金融服务体系有着重要意义。因此’对我国小额贷款的发展历程和剜度演变进行研究探索＇将　。有助于促进小额贷款公司　可持续健康发辰。露　。　薯孽一誊蔓譬慧。｜　鬻　纛誊　１　【关键词　卜额贷款；发展历程；制度演变　ｉ　ｉ　【中圈分类号】Ｆ８３２＇４３　【文献毒ｉ｝识码】Ａ　【文章镥号】１蚕７４一ｏ６８８（２ｏ１１）ｌ１－ｏ１０卜ｏ５　ｉｊ　ｉ　Ｓｔｕｄｙ　ｏｆ　ｔｈｅ　Ｅｖｏｌｕｔｉｏｎ　ｏｆ　ｔｈｅ　Ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎ　ｏｆ　Ｃｈｉｎａ’ｓ　Ｐｅｔｔｙ　Ｌｏａｎ　ＹＡＮＧ　Ｓｈｉ－ｘｉｎ　．ＬＵｏ　Ｈａ０一ｔａｉ　ｆｊ．Ｇｕａｎ　ｖｅｒｓ　ｎｆ胁曲ｃｅ　ａｎｄ　Ｅｃｏ力ｏｆｎｊｃｓ，』ｖａｎ朋　Ｇｕ锄　０ｏＤ３；　２．Ｇｕａｌ１嘶Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ’Ｎａｎｎｉｎｇ　Ｇｕａｎｇｘｊ　５３ｏ０ｏ４）　【Ａｂｓ仃ａｃｔ】Ｔｈｅ　ｄｅｖｅｌ叩ｍｅｎｔ　０ｆ　ｐｅｔｔｙ　ｌｏａｎ　ｉｎ　ｃｈｊ盯ａ　ｂｕｒｄｅ刀ｓ　ｉｍｐ０ｎ丑ｎＩ　ｈｉｓｔ　ｃ　ｍｉｓｓｉｏｎｓ，ｗｈｊｃｈ　ｐｌａｙｓ　ａ　ｓｉｇＩｌｉ６ｃａｎｔ　ｒ０ｌｅ　ｊｎ　ｒｅ—　ｌｉｅｖｉｎｇ　ｔｈｅ　ｄｉｍｃｕｌｔｙ　０ｆ　ＳＭＥｓ’　ｎｄ　ｒｉｓｉｎｇ　ａｎｄ　ｈｅｌｐ　ｕｎｅｍｐｌｏｙｅｄ　ｐｅ叩ｌｅ　ｅｎｇａｇｅ　ｉｎ　ｅｍｐｌｏｙｍｅｎｔ　ａｎｄ　ｇｅｔｔｉｎｇ　ｒｉｄ　０ｆ　ｆａ瑚ｅｒｓ’　ｐｏｖｅｎｙ　ａｎｄ　ｍａｋｉｎｇ　ｔｈｅｍ　ｂｅｃ０ｍｅ　ｂｅｔｔｅｒ　０ｍ　Ａｎｄ　ｉｔ　ｉｓ　ａｌｓｏ　ａｎ　ｉｍｐｏｒｔａｎｔ　ｍｅａｓｕｒｅ　ｔｈａｔ　ａｃｔｉｖａｔｅｓ　ｐｒｉｖａｔｅ　ｃａｐｉｔａｌｓ，ｍ０ｔｉｖａｔｅｓ　ｍｉ—　ｃｍ—ｅｅ０ｎｏｍｉｃ　ｍａｉｎ　ｂｏｄｙ　ｔ０　ｐａｒｔｉｃｉｐａｔｅ　ｉｎ　ｔｈｅ　ｃｏｎｓｔｍｃｔｉ０ｎ　０ｆ　ｓｏｃｉａｌｉｓｔ　ｍｏｄｅｍｉｚ　ｏｎ，ｗｈｉｃｈ　ｉｓ　ｍｅａｎｉｎｇｆｕｌ　ｔｏ　ｉｍｐｍｖｅ　Ｃｈｉｎａ’ｓ　ｇｍｓｓｍｏｔｓ　６ｎａｎｃｉａｌ　ｓｅｒｖｉｃｅ　ｓｙｓｔｅｍ．Ｉｎ　ｔｈｉｓ　ｃａｓｅ，ｔｈｅ　ｓｔ１ｌｄｙ　０ｆ　ｂ０山ｔｈｅ　ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ　０ｆ　ｔｈｅ　ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎ　０ｆ　Ｃｈｉｎａ’ｓ　ｐｅｔｔｙ　ｌｏａｎ　ａｎｄ　ｉｔｓ　ｅｖｏｌｕ６０ｎ　ｗｉＵ　ｂｅ　ｈｅｌｐｆｕ１　ｆ０ｒ　ｔｌｌｅ　ｓｕｓｔａｉｎａｂｌｅ　ｄｅＶｅｌｏｐｍｅｎｔ　０ｆ　ｔｈｅ　ｃｏｍｐｒｄｎｉｅｓ　ｔｈａｔ　ｍｎ　ｐｅｔｔｙ　ｌ０ａｎｓ．　【Ｋｅｙ　ｗｏｒｄｓ】ｐｅｔｔｙ　ｌ０ａｎ；ｔｈｅ　ｈｉｓｔ０ｒｙ　０ｆ　ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ；血ｅ　ｅｖｏｌｕｔｉｏｎ　０ｆ　ｔｌｌｅ　ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎ　我国小额信贷的发展历程，可以从ｌ９８１年联合国国际农　捐赠资金）和技术援助下，由国内的非（半）组织（ＮＧ０）　业发展基金（ＩＦＡＤ）在内蒙古自治区８旗（县）开展的北方　操作运行。这些ＮＧ０小额信贷，在技术上绝大多数借鉴孟加拉　草原与畜牧发展项目开始算起①，直到１９９３年以前，我国的小　乡村银行（ＧＢ）传统模式下的“团体联保贷款”形式（Ｇｍｕｐ　额信贷项目，基本上都是国际援华扶贫项目的组成部分或者特　Ｌｅｎｄｉｎｇ），后来也有少数项目采用村银行模式（Ｖｉｌｌａｇｅ　Ｂａｎｋ—　殊的资金使用方式（吴国宝，２００１）②。我国具有真正意义的　ｉｎｇ）和个人贷款模式（Ｉｎｄｉｖｉｄｕａｌ　ｋｎｄｉｎ　。中国社会科学院农　小额信贷最早出现在１９９３年底，中国社会科学院农村发展研　村发展研究所在试点中组建“扶贫社”，以探索小额信贷提高我　究所在孟加拉乡村银行信托投资公司（ＧＴ）和福特基金会的　国扶贫信贷资金使用效率为出发点，有效克服贫困农户获贷难、　资金、技术支持下，在河北省易县组建了我国第一个由非　贫困农户还款难和信贷投放机构生存难等问题。在河北“易县　组织操作的专业化小额信贷机构——“易县信贷扶贫合作社”　信贷扶贫合作社”成立之后的２年里，他们又在河南和陕西的　（简称“扶贫社”，ＦＰｃ），这是我国小额信贷发展的开端。此　虞城、南召和丹凤　先后成立了类似“扶贫社”的组织。中国社　后的ｌ０多年里，我国小额信贷经历了４个发展阶段。　会科学院“扶贫社”的经验，为后来其他小额信贷机构和项目　１第一阶段（１９９３年底至１９９６年１０月）：小　的开展起到了重要的示范作用。除“扶贫社”之外，另一个有　额贷款扶贫理念传入阶段　代表性的ＮＧ０小额信贷项目，由联合国计划开发署（ｕＮＤＰ）　援助，并由我国商务部国际经济技术交流中心（ｃＩｃＥＴＥ）　颂　１．１主要发展进程　目办公室从１９９５年开始运行。该项目已先后在我国１６个省　在这个阶段小额信贷作为一种扶贫理念和独特的信贷技术　（区）的４８个市（县）执行，后来还推广到天津和河南的部分　逐渐传人我国，主要在国际资金（附有优惠条款的软贷款或者　城市开展针对下岗职工的微型融资服务。ｕＮＤＰ，ＣＩｃＥＴＥ项目在　【基金项目】本文为广西财经学院２ｏｏ９年科研课题“小额贷款公司的制度设计和成效评价研究”（２０ｏ９ｃ１１）的研究成果之一。　【作者简介】杨世信（１９８１一），男，广西财经学院讲师，研究方向：金融财政、区域经济、科技金融、公共评价等；骆浩泰（１９８１一），男，广　西大学经济师。研究方向：会计金融、企业会计。　１０１　技术上仍然借鉴ＧＢ的团体贷款模式，但组织结构则适应我罔　组织系统，通过与不同的地方部门合作成立专门的　“乡村发展协会”来管理和实施。　从１９９３年中闰社会科学院“扶贫社”试点开始之后的１０　多年里，我国ＮＧＯ小额信贷组织（项目）还有过许多有益的　尝试Ｃ５），如澳大利亚国际开发署（ＡｕｓＡＩＤ）援助的青海海东农　行小额信贷项目，澳方提供小额信贷资本金１６７万美元，　信贷投放由海东地区农业银行通过其乡镇营业所人员以及在当　地乡村聘请的“协理员”来分别负责贷款的发放和回收（孙若　梅，２００５）。南国际鹤类基金会、国际渐进组织和贵州省　提供资金，１９９４年开始动作的“草海村寨信用基金”，引起理　论界对独特的技术管理模式的广泛关注。汗三贵（２００１）指　出，草海项目的最大特征是村基金由村民选举的“村寨基金管　理委员会”管珲，其管理模式与国际经验中的“村银行”　（Ｖｉｌｌａｇｅ　Ｂａｎｋｉｎｇ）模式类似。另外，中　扶贫基金会承办的世　界银行小额信贷扶贫项日，于１９９７年开始在陕西安康和四川　阆中开展试点Ｔ作。　１．２主要特征　第一阶段的小额信贷试点是由社会团体或非组织主要　利用国外和自筹资金进行小范围试验。这一阶段的明显特征　是：在资金来源方面，主要依靠国际捐助和软贷款，基本上没　有资金的介入；在管理运作模式方面，人们重点探索的是　孟加拉乡村银行式小额信贷项目在中国的可行性；运营单位以　民间机构为依托，注重项目运作的规范化。在这一阶段，没有　相关的和法律依据针对小额信贷，仅有国家整体的扶　贫和扶贫任务以及某些项目与闰际捐助机构签订的扶贫项　目协议作为参考。　１．３成效与局限　以非组织推进的“扶贫社”形式的小额贷款组织的出　现，彰显国家和社会对社会公平发展与平等生存等民生问题的　重视与关注，宣传了党和国家扶贫救助的决心；同时，国家的　扶贫理念开始从“输血型救助”向“造血型帮扶”转变，为创　新扶贫救助形式积累了宝贵经验。　但是，以非组织的形式开始试点运作，也反映对　这种模式的谨慎态度，这直接降低了小额贷款项目和组织在神　会中的影响，特别是无法调动地方跟进参与的积极性。同　时，在国家层面，禁止这些机构吸收公共存款，中国人民　银行也禁止商业银行向登记为“社会团体法人”的小额信贷机　构提供融资支持。所以从总体上看，ＮＧＯ小额信贷受到的政　策较多，发展空间较小。１９９６年以后，随着小额信　贷和金融机构开展小额信贷项目陆续开始运行，从数量和额度　的比重Ｊ二看，Ｎ　ＧＯ类型的小额信贷显得更加微不足道。　２第二阶段（１９９６年１０月至２０００年）：在政　府参与下民间小额贷款项目扩大阶段　２．１主要发展进程　在这一阶段，小额贷款项目主要是由社会团体或非组　１０２　织利用国外资金继续进行试验，｝｝１和指定银行（中同农业　发展银行、中国农业银行）操作，以国内扶贫资金为主，在贫　闲地区较大范同内推广，两大类　项日并行发展。由于ＮＧＯ　小额信贷项目试点成效明显，推广经验逐渐得到的认　可。为实现千年扶贫攻坚计划和新世纪扶贫任务，开始借　鉴ＮＧＯ小额信贷的技术和经验，利用巾　农、　银行、中　农　业发展银行以及各地农村信用社等金融机构网络，向广大农　户、农村企业发放免息、贴息小额贷款，加快了扶贫Ｔ程的推　进，从而推动了小额贷款项目的迅速发展。　随着国家扶贫的演进⑥，　“性小额信贷扶贫项目”　在一些有ＮＧＯ小额信贷经验的省份（如山西、四川、云南、　河北、广西、贵州等）迅速发展起来，扶贫办、民政部　门、社会保障部门、残疾人联合会、妇联和工会等先后参　其　中。这些性小额信贷项目，大多数分布在农村地区。但随　着国有企业改革提速和城镇下岗冉就业任务日益严重，依托政　府再就业基金、］：会“送温暖基金”和妇联网络，　部门　自行设计和执行，面向下岗失业人员⑦和城镇低收入人¨的一　些城市小额信贷项目也开始运行。１９９８－－１９９９年，占我　扶　贫资金大部分⑧的扶贫信贷资金，由中闰农业发展银行管　、　各地扶贫神代理发放，重新划归农业银行管理并直接发放。扶　贫贴息贷款直接发放到户，是我闰性小额信贷的重要组成　部分。　２．２主要特征　第二阶段最明显的特征是从资金、人力和组织方面　积极推动，并借助小额信贷这一金融Ｔ具来实现“八七扶贫　攻坚计划”的目标。在资金来源Ｋ主要以同家财政资金和扶　贫贴息贷款为资金来源；在运营方式　主要采用孟加拉乡村　银行（ＧＢ）的传统小组联保模式；在组织形式上以我国　机构和农业银行（中围农业发展银行）为依托，丰导发展　“性小额信贷扶贫项目”。　２．３成效与局限　随着小额贷款项目的推进，礼会对这种公益性、开发性的　扶贫活动有了较为全面的了解和认识，引起社会许多爱心人士　和企业纷纷捐款，并成立了很多基金会，积极参与社会公益事　业，对社会环境优化建设起到积极作用。但是，社会也开始广　泛关注各种不公平现象，认为在扶贫开发方面还应该更有　作为，推进力度应该更大，经济学、社会学以及理论界纷纷呼　吁同家应加强关注“　农”，通过规范化的制度建设从根本卜　帮助弱势群体，从而推动小额贷款向新的阶段迈进。　３第三阶段（２０００年至２００５年６月）：国家　主流金融机构积极参与助推小额贷款进入制度　化建设阶段　３．１主要发展进程　在促进“农业、农村、农民”发展的战略背景下，为解决　“农户贷款难”问题，我国农村合作金融机构（农村信用社、　农村商业银行和农村合作银行）在中国人民银行支农再贷款的　支持下，开始发放“小额信用贷款”和“农户联保贷款”。这　标志着我国正规农村金融机构开始大规模介入小额信贷领域，　而小额信贷的目标，也从“扶贫”领域扩展到“为一般农户以　及微小企业服务”的广阔空间。此外，针对下岗失业低收人群　体的城市小额信贷试验也开始起步。在这一阶段，制度化建设　进程主要体现在下发了一系列法规文件。进入　２０００年后，先后发布（侬村信用合作社农户小额信用贷　款管理暂行办法》和　良村信用合作社农户联保贷款管理指导　意见》，各省（直辖市、自治区）纷纷出台　岗失业人员小　额担保贷款实施办法》，制定实施《扶贫贴息贷款管理实施办　法》。为贯彻落实《、关于进一步做好下岗失　业人员再就业工作的通知》（中发［２００２］１２号）的精神，中　闰人民银行下发了《下岗失业人员小额担保贷款管理办法》《农　村信用合作社农户小额信用贷款管理指导意见》，同时发布　《中国人民银行关于增加对农村信用社再贷款的通知》　《中圉人民银行关于进一步做好农户小额贷款发放和改进支农　服务Ｔ：作的通知》，加强对农村信用合作社开展小额贷款的指　导，规范小额贷款发放，保障小额贷款资金来源充足。　３．２主要特征　第　阶段的显著特征主要表现在两大方面。　（１）宏观上的显著特征：一是国家开始注重规范化制度建　设，制定出台了一系列文件和指导性纲要文件；二是以农　村信用社为主体的正规金融机构开始试行并推广小额贷款，并　以主力军的身份出现在小额信贷舞台，小额贷款进入可持续发　展的商业运作阶段。　（２）微观上的显著特征：体现在我国农村合作金融机构发　放的小额信贷的风险管理技术与ＮＧＯ和性小额信贷广泛　采用的ＧＢ传统模式不同，尤其是“小额信用贷款”。一是农　户小额信用贷款以农户信誉为保证，使用一户一份的农户贷款　证，按照“一次核定，随用随贷，余额控制，周转使用”的管　理办法进行，贷款期限一般为１年；随着农户信用的积累，农　村信用社根据不同村镇农户的守信程度，对村镇进行信用分　级，小额贷款实行分类管理；二是在改进完善ＧＢ传统模式的　基础上实行农户联保贷款制度，按照“多户联保，按期存款，　分期还款”的原则发放贷款。　３．３成效和局限　农村信用社作为农村正规金融机构正在逐步介入和快速扩　展小额信贷，支持力度大、推广面广，对广大农民和城市下岗　职工来说是一场及时雨，为下岗职工和农民提供解决生存和发　展所必要的启动资金，有效缓解了当时社会的困境和矛盾，使　人民对寄予了希望，经济效益和社会效益都非常明显。　但是，在一些具体做法上还得不到广大农民的认可，如贷　款人除需要有良好的信用评价外，还需要有一定的抵押物或现　金，借款人在贷款前须先向农村信用社存入不低于贷款额５％　的活期存款，这对于严重缺乏现金的农民和下岗职工来讲是一　个不小的问题。此外，单次贷款额度原则上不超过当地农户的　年平均收入，期限不超过１年。这项规定也不够贴近实际，假　设有２个家庭经济情况一样的农民，一个住在相对富裕的村，　一个住在相对贫困的村，在２个村的信用层级一样的情况下，　这２个农民得到的小额贷款额可能完全不一样。这种对农户小　额信用贷款采取的“贷款证＋信用村（镇）”和“信用＋先进　质押”管理模式的作用机制，缺乏严谨的经济学分析和研究文　献，在一定程度上影响了小额贷款在农村市场的发展。　４第四阶段（２００５年６月至今）：我国小额信　贷进入探索“商业性小额信贷”的全新阶段　４．１主要发展进程　在农村金融总体改革框架下，为适应农村金融市场开放的　取向，由私人资本投资的商业性小额信贷机构开始在试点　地区出现。同时，在促进小企业发展和增加就业的背景下，许　多商业银行开始通过专门的信贷窗口推进小企业贷款。　在组建商业性小额信贷机构方面，国家一系列重要文件为　农村金融改革提前铺路。２００４年的一号文件要求“继续　扩大农户小额信用贷款和农户联保贷款……通过吸引社会资本　和外资，积极兴办直接为‘ｉ农’服务的多种所有制的金融组　织”；２００５年一号文件明确“有条件的地方，可以探索建　立更加贴近农民和农村需要、由自然人或企业发起的小额信贷　组织”；而２００６年一号文件则进一步指出“鼓励在县域内　设立多种所有制的社区金融机构，允许私有资本、外资等参　股。大力培育由自然人、企业法人或社团法人发起的小额贷款　组织……”连续３年的一号文件，都要求开放农村金融市场，　鼓励制度创新，而近２年则进一步明确小额信贷作为一种适当　的金融创新应该予以大力发展（吴晓灵，２００６）。在这种背景　下，２００５年起南中国人民银行、中国银行业监督管理委员会　（简称中同银监会）会同各试点地区地方推动的“商业性　小额贷款公司试点”工作，到２００８年中国银行业监督管理委　员会、中国人民银行发布了《关于小额贷款公司试点的指导意　见》（银监发［２００８］２３号），开始以《公司法》为依据，以经营　小额贷款等金融服务为内容的商业性小额贷款的探索之路。　在商业银行开展小企业贷款方面，制度、管理日趋规范。　中国银监会２００５年７月发布《银行开展小企业贷款业务指导　意见》，通过引导银行业金融机构建立利率风险定价机制、有　效的激励约束机制和违约信息通报机制等“六项机制”来推进　小企业金融服务。中国银监会接连发布《关于印发＜农村信　用社小企业信用贷款和联保贷款指引＞的通知》　（银监发　［２００６］７号）、《关于印发＜村镇银行管理暂行规定＞的通　矢口》　（银监发［２００７］５号）、《关于印发＜贷款公司管理暂　１０３　行规定＞的通知》　（银监发［２００７］６号）、《关于银行业金　融机构大力发展农村小额贷款业务的指导意见》　（银监发　［２００７］６７号）、《关于印发＜小额贷款公司改制设立村镇银　行暂行规定＞的通知》　（银监发［２００９］４８号）等一系列文　件法规，全面推动了主体金融体系开展小额贷款业务的发展。　在此之后，许多银行先后成立了专门的小企业贷款管理部门。　比如中国工商银行和中国农业银行在试点地区设立小企业信贷　专业部门，上海浦东发展银行、中国民生银行和中国光大银行　专门组建中小客户部或中小企业服务中心，一些城市商业银行　和农村商业银行也成立了小额贷款专业部门。此外，国家开发　银行也参与其中，与浙江省台州市商业银行签署了关于微小企　业贷款试点工作的战略合作协议（唐双宁，２００６）。　４．２主要特征　第四阶段小额信贷发展的突出特点是，由国家金融管理部　门（中国人民银行或者中国银监会）推动，由商业性资金或者　正规商业银行投入和经营，我国小额信贷试图在“性目标　和商业性资本”之间走出一条新路，最终能够在业务覆盖面和　机构可持续性２个方面同时获得进展。其中，以“工商企业”　性质的小额贷款公司为载体的小额贷款业务的制度安排，存在　４个方面明显的特征：一是小额贷款公司的主管部门是各省级　相关主管部门，而不是中国人民银行和中国银监会；二是　小额贷款公司的企业性质是工商类企业，而非金融类机构，所　依据的法律是忪司法》，而非《商业银行法》；三是资金运营　模式为“只存不贷”，向金融机构融资不得超过资本净额的　５０％；四是不能异地经营，６０％以上的贷款资金需投向“三农　和微型企业”。　４．３成效与局限　小额贷款作为农村金融的创新发展道路，也遵循着我国经　济改革的规律，先试点后全面推广。目前，小额贷款已经　从２００５年５个试点省份推广到全国范围，全国每一个县级市　以上城市至少有了１家按照蚣司法》组建起来的小额贷款公　司，以小额贷款公司为支点的农村金融创新体系正在逐步建　立，这将极大地改善中小企业融资困难、农民创业发展资金紧　缺等困扰国家微观经济发展的基层金融环境问题。虽然小额贷　款依托国家金融松绑得到迅猛发展，但是，国家在设计小　额贷款公司发展的制度安排上存在缺陷，而且这些缺陷将直接　影响小额贷款公司集约发展和长远发展。这些缺陷主要表现在　以下方面：一是“只贷不存”的资金运营模式，造成小额贷款　公司资金来源只能依靠股东增资扩股，渠道非常单一。小额贷　款公司资金补充机制的缺失将是制约其可持续健康发展的关键　问题。二是村镇银行的主发起机构的相关要求，使小额贷款公　司失去前进的动力。中国银监会先后发布（（村镇银行管理暂行　规是　和（（／Ｊ、额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》２个重　要文件，对小额贷款公司从一般性的“工商企业”改制成为　“银行金融机构”的村镇银行进行规范和规定，其中，规定成　１０４　立村镇银行的主发起人或出资人中应至少有１家银行业金融机　构，而且规定村镇银行最大股东必须是银行业金融机构，最大　银行业金融机构股东持股比例不得低于村镇银行股本总额的　２０％，单一非银行金融机构或单一非金融机构企业法人及其关　联方持股比例不得超过村镇银行股本总额的１０％。这些规定　无疑极大地打击了以民营资本建立起来的小额贷款公司发展壮　大的积极性。　５综合评析　通过以上对我国小额贷款业务发展历程的梳理，我们基本　能够较为全面地认识小额贷款的发展历史及其制度、模式的演　变进程，从这个演变进程笔者对小额贷款有了新的认识。　（１）起源于扶贫功能的小额贷款项目和组织注定离不开基　于社会公平的公益性，这是小额贷款组织机构需要得到国家重　视和社会正视的本源。　（２）小额贷款的公益性注定了小额贷款组织必然会留下　浓厚的色彩，的稳定性决定了小额贷款组织的生命　与活力ｏ　（３）宏观制度层面，如何把上升为制度法规是小额贷　款组织得以可持续发展的关键；微观制度层面，小额贷款组织　资金供给的制度设计和“输血造血”机制的形成是小额贷款组　织发展壮大的核心。　（４）面向城市中小企业的小额贷款公司的制度安排和要求　应与面向“三农”的有所区别，综合性的投资银行或风险投资　或许是它们的发展方向。　（５）村镇银行的经验风险和道德风险在发展的初级阶段可　以通过引入银行业金融机构来化解，但是从长远来看，以民营　资本为主体的村镇银行同样可以处理类似风险，还有可能比引　入银行业金融机构处理得更好。囝　注释　①吴国宝（２００１）指出，从１９８１年开始，国际农业发展基金在我国实　施了１５个农业开发项目。国际农业发展基金的这１５个项目共承诺　贷款金额３．８亿美元，均属长期优惠利率的软贷款，其中２／３用于　信贷投放。　②这期间的国际援助小额信贷项目还有：１９８２年联合国妇女发展基金　开始在北京和山东部分地区提供小额循环信贷基金，累计投入４０　万美元；１９８４年国际小母牛项目组织（ＨＰＩ）在我国四省开展的项　目；１９８６年，联合国人口基金先后在甘肃、青海、宁夏、贵州、新　疆、内蒙、湖北、安徽、陕西和山西启动的包含小额信贷的项目，　累计投入９００万美元。　③中国社会科学院农村发展研究所在陕西丹凤组建的“扶贫社”，成　为后来陕西省主导的小额信贷的先导，其经验亦为之借鉴（杜　晓山，２００５）。但也因干预过多，中国社会科学院于１９９９年取　消了其成员资格（吴国宝，２００１）。　④中国国际经济技术交流中心原属我国外经贸部管辖，现属于我国商　务部下属事业单位。　参考文献　［１］潘启雯，陈静．小额贷款公司“变脸”村镇银行的困境［Ｎ］．中国　⑤按照中国人民银行金融市场司（２００４）的分类，我国的ＮＧＯ小额信　社会科学院报，２００９—０６—２５（２）．　贷机构包括“准小额信贷机构”“民间小额信贷机构”和“国　［２］窦重田，王长德．小额贷款公司持续发展面临的阻滞问题［Ｎ］．　际资助小额信贷机构”。准小额信贷机构．指对依赖程度　金融时报，２００９—０６—１５（７）．　较高的非组织，项目实施主要依托部门，主要有中国扶贫　［３］汤敏．小额贷款公司期待和机制突破ＩＮ］．中国城乡金融报，　基金会、中国妇女发展基金会、中国人口福利基金会幸福工程开办　２００９—０７—０８（３）．　的小额信贷业务；民间小额信贷机构指小额信贷的资金资源来自海　［４］马红漫．小额贷款公司转型费思量［Ｎ］．第一财经日报，２００９—０６—　外和民间，具体操作由民间组织进行，主要指中国社会科学院农村　１８（１３）．　发展研究所主办的“扶贫社”小额信贷；国际资助小额信贷机构，　［５］马宏建．小额贷款公司如何改制成村镇银行［Ｎ　７．中国改革报，　主要指国际多边组织在华项目和一些双边援助项目，其资金来源主　２００９—０６—２５（７）．　要依靠国际机构捐助或软贷款，比如联合国开发计划署（ＵＮＤＰ）、　［６］张小乐．小额贷款公司走到十字路口［Ｎ］．日报，２００９—０６—２０　联合国儿童基金会（ＵＮＩＣＥＦ）、国际农业发展基金（ＩＦＡＤ）、联合国　（１）．　人口活动基金会（ＵＮＦＰＡ）、世界粮食计划署（ＷＦＰ）、国际劳工组　［７］赵伟莉．转制——小额贷款公司喜忧参半ＩＮ］．新华日报，２００９－　织（ＩＬＯ）、世界银行、乐施会、德国技术合作公司（ＧＴＺ）等提　０７—０８（Ａ５）．　供资金，直接或间接开展的小额信贷业务。　［８］焦瑾璞，闫伟，杨骏．小额信贷和小额信贷组织探讨（系列）ＩＮ］．　⑥１９９６年９月召开的扶贫工作会议强调，要加大扶贫资金的投入　金融时报（农金周－Ｔ０），２００５—１０－２０．　并执行资金“到村到户”制度，要求建立各级党政一把手扶贫负责　［９］焦瑾璞．小额信贷在实践中探索和成长［Ｎ　３．经济日报，２００５—１２　制度。扶贫办１９９８年２月召开的全国扶贫到户工作座谈会　２３．　指出，小额信贷是一种有效的扶贫形式，　“应该积极试点，稳步推　［１０］白澄宇．小额信贷市场的分割与整合［Ａ］．杜晓山，张保民，刘　广”。会议要求从１９９８年开始，凡是没有进行小额信贷试点的省区　文璞，等．中国小额信贷十年［ｃ］．北京：社会科学文献出版社，　要积极进行试点工作，已经试点的要逐步推广，试点并取得成功的　２００５：７４－７６．　可以逐步在较大范围内开展。１９９８年９月，在《｛故　［１１］杜晓山．中国农村小额信贷的实践尝试［Ａ］．杜晓山，张保民，刘　好当前农业和农村工作的通知》中，针对小额信贷扶贫工作提出　文璞，等．中国小额信贷十年Ｉｃ３．北京：社会科学文献出版社，　“积极试点，认真总结规范，逐步发展推广”。１９９８年１０月《　２００５：５－１　７．　关于农业和农村工作若干重大问题的决定》指出，要“总结推　［１２］刘福合，苏国霞．扶贫信贷资金的历史、现状和未来［Ａ］．杜晓山，　广小额信贷等扶贫资金到户的有效做法”。１９９９年扶贫开发工　张保民，刘文璞，等．中国小额信贷十年［ｃ］．北京：社会科学文　作大会再次强调小额信贷扶贫的作用。１９９９年十号文件则进　献出版社．２００５：１８—３５．　一步指出，小额信贷是一种有效的扶贫到户形式，要在总结经验、　［１３］杜晓山．中国小额信贷的发展和［Ａ］．中国人民银行小额信　规范运作的基础上，积极稳妥地推行。而在《祆村十年扶贫开发纲　贷专题组编．中国人民银行小额信贷高级培训班培训手册［ｃ］．　要（２００１－２０１０）》中，也重申“积极稳妥地推广扶贫到户　２００５．　的小额信贷，支持贫困农户发展生产”。　［１４］郭晓呜，赵昌文．以农民合作的名义：１９８６－－１９９９年四川省农　⑦我国从２００２年开始针对国有企业下岗失业职工再就业发放　村合作基金会存亡里程［Ｍ］．亚太研究所，２０００．　“自主创业贷款”。２００３年１月｛－Ｖ岗失业人员小额担保贷款管理办　［１５］韩倪推进农村金融的整体改革［Ｊ］．中国金融，２００３（１７）．　法》以及２００３年７月的补充通知，对以下岗失业人员为对象的小　［１６］焦瑾璞．农村金融向何处去［Ｊ］．财经，２ｏｏ６（３）．　额担保贷款进行了管理和规范。　［１７］焦瑾璞，周诚军．发展我国农村金融市场的理论争论［Ｊ］．　⑧根据刘福合和苏国霞（２００５）的研究，扶贫信贷资金占扶贫资金总量　河南金融管理干部学院学报，２ｏｏ４（３）．　的比重，在１９９６年为５５％，２００２年达到６３％，除此之外，扶贫资　［１８］梁山．对农户小额信贷需求、安全性、盈利性和信用状况的实　金还包括财政投入和以工代赈２个部分。　证研究［Ｊ］．金融研究，２ｏｏ３（６）．　［责任编辑：黄庆发］　１０５