我国节能立法发展趋向研究——基于可持续发展战略的视角

西北民族大学学报（哲学社会科学版）　中文核心期刊　２０１１年第３期　Ｎｏ．３．２０１１　Ｊ．ＮＯＲＴＨＷＥＳＴ　ＵＮＩＶＥＲＳＩＴＹ　ＦＯＲ　ＮＡＴＩＯＮＡＬＩＴＩＥＳ（Ｐｈｉｌｏｓｏｐｈｙ　ａｎｄ　Ｓｏｃｉａｌ　Ｓｃｉｅｎｃｅ）　我国节能立法发展趋向研究　——基于可持续发展战略的视角　张志强　（西北民族大学马克思主义学院，甘肃兰州７３００３０）　［摘　要］改革开放以来，我国相继出台了一大批节能法律法规，一个由、节能法律、节能行规和节能地方　性法规等构成的节能立法体系初步形成。但是随着我国经济社会的快速发展，基于可持续发展战略的视角来审视，我国　节能立法存在着一定的问题。在全面分析我国节能立法的现状，明确我国节能立法存在的问题的基础上，提出提高节能　立法效力等级；完善节能立法体系；完善节能立法内容，对可持续发展环境下我国节能立法的发展、完善我国节能立法十　分必要。　［关键词］可持续发展；节能立法；完善　［中图分类号］Ｄ９１２．６　［文献标识码］Ａ　［文章编号］１００１—５１４０（２０１１）０３—０１３９—０６　一定意义上讲，法律的滞后性与法律相伴而生，我国的节能立法也不例外。今年是“十二五”规划开　局之年，我国经济社会的发展将进入到一个新阶段，而我国节能立法存在的问题所导致的滞后性，必然　显现出相对于我国可持续发展而言的诸多不适应，这就必然对我国节能立法的完善提出了新要求。　一、我国节能立法现状　在《》对能源性自然资源做出原则性规定的前提下，我国节能立法工作取得长足进展，《节约能　源管理暂行条例》《煤炭法》《电力法》《节约能源法》《清洁生产促进法》和《可再生能源法》等重要法律以　及一大批行规、规章和地方法规相继出台。配合《节约能源法》的实施，国家经贸委和有关部门加快　了《节约能源法》配套法规的制定，研究提出了节能法配套法规框架体系，制定并发布了《重点用能单位　节能管理办法》《节能产品认证管理办法》《节约用电管理办法》等配套法规。各省、自治区、直辖市和各　重点用能行业为贯彻落实《节能法》，也制定了实施办法、细则和条例。另外，在能源开发利用和节能科　技交流等领域，我国同很多国家和地区展开了广泛的能源国际合作，签署了一系列国际协定。　（一）的相关规定　《中华人民共和国》第九条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于　国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保障自然　资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资　源”。本条第一款所列举的各种自然资源中，虽然没有直接对能源做出相应规定，但应当理解为其中当　［收稿日期］２０１１—０１—０２　［作者简介］张志强（１９７５一），男，甘肃会宁人，助理研究员，研究方向：法学、马克思主义中国化。　１３９—　然也包括了能源性自然资源。能源作为国家重要的自然资源，只能由国家所有和支配，这是我国能源资　源国有原则的体现，即：我国对其管辖范围内的能源资源具有排他性的支配权，对外体现国家的能源主　权，对内体现能源国家所有权，从而凸现出能源事关根本的重大战略意义。第二款关于“国家保障自然　资源的合理使用”的规定，其中“合理”二字一方面很明显地体现出自然资源储量的有限性，另一方面更　是包含了对于有限的自然资源进行合理配置、节约使用、高效利用的全局性规划和基础性定位。由此可　见，作为在我国各种法律形式中具有最高法律地位和法律效力的一级大法，对自然资源的所有权和　支配权做出原则性规定的同时，实际上也为我国的能源性矿产资源（如煤炭、石油、天然气等）的合理开　发、加工转换、储运、供应、贸易、有效利用及其规制，做出了高度概括的指导性规定。在此基础之上，逐　步形成了包括一系列关于节约能源、提高能效的法律法规和相关法律制度在内的节能法律体系，对我国　的节能管理关系和协作关系进行有效调整，在我国经济法律体系中占据重要地位。　（二）节能法律　上世纪８０年代初，在节能法立法条件还不成熟的情况之下，作为立法前的过渡措施，１９８６年国务　院颁布了《节约能源管理暂行条例》。随着能源供需矛盾的不断加剧，以及以煤为主能源消费结构造成　的环境污染问题日益严重，为保证我国经济的持续稳定发展，节能立法成为当务之急。节能法是国家宏　观、干预市场活动的产物。我国经济发展正处在社会主义的初级阶段，本身就包括建立适合中　国特点的市场经济的法律体系ｎ］。１９９７年１１月１日，第八届全国人民代表大会常务委员会第２８次会　议审议通过了《中华人民共和国节约能源法》，该法自１９９８年１月１日起施行。《节约能源法》是我国第　一部由国家最高权力机关颁布实施的、比较系统地对节约能源进行专门调整的规范性法律文件，其法律　地位和效力仅低于而高于其他法，是我国重视节能立法的集中体现，在法律层面上规定了节约能源　的重要地位，这有助于加快资源节约型、环境友好型社会的建设。另外，《清洁生产促进法》《矿产资源　法》《煤炭法》《电力法》《可再生能源法》等法律文件也有关于节约能源的相关规定，是我国节能立法体系　的有机构成部分。　（三）节能行规、规章　１９８Ｏ～１９８２年，连续发布了五个节能指令：《关于压缩各种锅炉和工业窑炉燃油的指令》《关　于节约用电的指令》《关于节约成品油的指令》《关于节约工业锅炉用煤的指令》以及《关于发展煤炭洗选　加工合理利用能源的指令》，对当时的节能状况进行指导和规范。此类规范性文件还有：１９８１年５月国　家经委、国家计委、国家能委颁布的《对工矿企业和城市节约能源的若干具体要求（试行）》（即《５８条》），　１９８２年１月５日批转的《国家机械工业委员会、国家能源委员会关于加速工业锅炉更新改造节　约能源的报告》，１９８２年５月１１日批转的《水利电力部关于按省、市、自治区实行计划用电包干　的暂行管理办法》，１９８２年１０月２３日商务部公布的《关于加强石油成品油市场管理的通知》，１９８３年国　务院发布的《关于高价原油加工和分配试行办法的通知》，１９８４年６月２７日国家经济委员会、国家计划　委员会关于印发《供热系统节能工作的暂行规定》，１９８６年１月１２日发布的《节约能源管理暂行　条例》，１９８６年４月１４日《国家计划委员会关于严格控制内燃发电机组进口和生产的通知》，１９８６年８　月２９日国家经济委员会、国家计划委员会印发《关于进一步加强石油消费管理和节约使用的通知》，　１９８６年９月２０日《国家经济委员会、国家计划委员会、、交通部、中国石油化工总公司关于加强　私人摩托车拥有管理的通知》，１９８７年３月１２日国家经济委员会、国家计划委员会颁布《关于进一步加　强节约用电的若干规定》，１９９３年１０月７日发布《中华人民共和国对外合作开采陆上石油资源　条例》，１９９６年８月３１日批转国家经贸委、财政部、国家税务总局《关于进一步开展资源综合利　用的意见》，１９９９年３月ｉ０日国家经济贸易委员会颁布的《重点用能单位节能管理办法》和《关于清理　整顿小炼油厂和规范原油成品油流通秩序的意见》，２０００年６月１６日交通部发布的《交通行业实施节　约能源法细则》，２００１年２月１６日国家经济贸易委员会、国家发展计划委员会发布《节约用电管理办　法》，２００４年８月１３日国家发展和改革委员会、国家质量监督检验检疫总局制定发布《能源效率标识管　理办法》，２００６年４月１８日国家发展改革委、国土资源部、铁道部、交通部、水利部、国家环保总局、银监　１４０・－—－—　会《关于加快电力工业结构调整促进健康有序发展有关工作的通知》，２００６年８月６日《关于加　强节能工作的决定》以及２００６年１２月４日商务部公布的《成品油市场管理办法》等。　（四）节能地方性法规　为了贯彻落实《节约能源法》，各地方各行业也随之依据本地具体情况，相继制定了实施办法和条　例。例如，１９９９年９月１６　Ｅｌ，北京市第十一届人民代表大会常务委员会第十三次会议通过了《北京市　实施＜中华人民共和国节约能源法＞办法》，１９９９年１２月５日，甘肃省第九届人民代表大会常务委员　会第十三次会议通过、自２０００年１月１日起施行的《甘肃省实施（中华人民共和国节约能源法）办法》　等，２０００年５月２８日山西省第九届人民代表大会常务委员会第十六次会议审议通过了《山西省节约能　源条例》。自１９９９年３月１日起施行的《浙江省实施＜中华人民共和国节约能源法＞办法》，在节能降　耗、提高能源利用效率等方面取得了可资借鉴的突出成绩，人民广播电台等主流媒体在全国范围内　对其宝贵经验进行了重点报道和宣传。　（五）节能国际协定　在能源开发利用和节能科技交流等领域，我国积极参与国际合作、追求互利共赢，签署了一批能源　合作国际协定，体现了我国能源发展战略的特点。我国签署的国际协定主要有：《中国和巴西和平利用　核能合作协定》《中国和罗马尼亚和平利用核能合作协定》《中华人民共和国和德意志联邦共和国政　府和平利用核能合作协定》等。　二、我国节能立法存在的问题　（一）关于节能的规定不足　１．规定过于原则。《》第九条作为具有效力的法律规范，一方面对自然资源的合理利　用做出了根本性的规定，从而为我国能源性矿产资源（包括煤炭、石油、天然气等在内）的合理开发、加工　转换、储运、供应、贸易、有效利用及其规制提供了最高效力的法律依据，其对整个节能立法体系的重要　规范作用不言而喻。另一方面，既然《》第九条只是一个关于自然资源的原则性规定，那么，其规定　必然不够具体，要对人们在节约和高效利用能源过程中所发生的各种经济关系进行有效调整，就应当颁　布实施其他更具针对性的能源法律规范。　２．规定中节能地位的缺失。我国没有明确对节约能源的法律地位做出规定，导致现行节　能立法体系的定位偏低。由于受当时的时代背景和立法条件所限，我国没有将可持续发展的概念　融入立法内容之中，第九条、第十条也仅对矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、土地等自然资　源的国家所有权和合理利用做出规定，对能源的节约、高效利用等却没有做出具体的规定。中节能　地位的缺失反映在我国现行节能立法上，就是节能法没有明确将可持续发展作为节能的指导思想，第四　条第一款也仅将节能作为一项战略方针而没有作为基本国策对待。　（二）节能立法效力等级较低　研究节能立法效力问题的主要目的，除了同其他社会规范加以区分之外，还在于依据节约能源法的　各种不同表现形态，来探讨其立法主体以及效力等级问题，以助于我国节能立法的完善。　１．节能法律的基本法地位缺失。我国能源发展战略的贯彻落实以及节能降耗工作的重要性和紧迫　性决定了《节约能源法》最终以法律的形式颁行，自施行以来，我国节能工作有了可资遵循的法律依据，　单位ＧＤＰ能耗大大降低，节能工作呈现良好发展趋向。而同刑法、民法等对于国家、社会和公民生活中　具有重大意义的基本问题做出规定的基本法律相比，《节约能源法》是由全国常委会制定的基本法　律以外的法律，尽管两种法律形式具有同等法律效力，但其调整面相对较窄，使得我国对能源社会法律　关系的调整缺乏国家强制力的支撑和保障，实施效果也相应受到一定。　２．节能立法还表现为大量的行规、规章等。我国现行节约能源方面的其他规范性文件，从法律　形式上来看，是大量制定和颁布的行规和规范性文件，还有一部分是所属各部、各委　员会依法发布的命令、指示和行政规章以及地方性法规和能源合作双边或多边国际协定，法律效力较　低。另外，国际条约本属国际法范畴，我国签署的节能国际协定也是随着中国对外开放的发展，以及与　别国交往日益频繁的条件下，才日渐增多并逐步产生国内法的约束力的。　（三）节能立法体系不完整　１．能源基本法缺位。在“规范等级体系”（凯尔森，１９４５年）的技术构成上，能源基本法及其制度是　一国能源法律体系与法律制度结构的核心，在法律阶位上是其他能源法律的上位法，在法律效力上高于　其他能源法律，在法律制度上是其他能源法律制度的“元制度”。从逻辑规则上看，能源基本法应是其他　能源法律的“渊源”，而其他能源法律则是能源基本法的“适用”。这也正是能源法律体系和结构得以形　成的前提。因而，能源基本法及其制度在一国能源法律体系及其制度结构中具有决定性的意义　。因　此，一个高效运转的节能立法体系的构建，必须包括一部完整的能源基本法，并以此为“渊源”和“元制　度”，从而确立一系列能源法的基本理念，从能源基本法的高度对我国节约能源法的立法完善和具体适　用进行规定和指导。　能源基本法对于健全我国市场经济下节能立法体系和法律结构具有基础性作用，将直接决定　我国节能立法体系的科学性、稳定性、前瞻性和可操作性，关系到节能工作的统一性、协调性及能源管理　的效率。我国没有一部《能源法》作为节能立法体系的基本法律，而是以行规和相关性规定作　为补充，就如同在司法审判中用最高司法解释替代法律一样，不但不科学，而且有失于法律的公正　性和权威性，更无法在制度上真正形成能源节约的法律基础。　２．相关节能单行法缺失。相对于《能源法》在我国节能立法体系中的基础性地位而言，节能单行法　与能源基本法是既层叠又平行的关系，作为下位法、特别法和部门法，节能单行法的规范和调整作用也　更具针对性和更加细化。因此，相关节能单行法对于我国节能立法体系的完整性而言不可或缺。重点　行业节能管理在我国节能立法中占据重要位置，而迄今为止，我国还没有制定的《石油法》《天然气　法》《石油储备法》《家用电器节能法》《节约石理办法》等节能单行法律，这既不利于克服行业节能监　管中存在的各种弊端，也无法实现我国节能立法体系的完善。另外，我国现行节能立法体系还缺少《节　能科技促进法》《能源综合利用法》等重要领域的能源单行法律法规，也没有关于设立节能专项资金的法　律规定。　（四）节能立法的内容缺乏可操作性　立法者制定法的目的，就是要使法在社会生活中得到执行，以实现立法价值及其对社会关系应有的　调整效力。如果法制定出来了，却不能在社会生活中得到遵守和执行，那必将失去立法的目的，也失去　了法的权威和尊严¨３］。　１．关于建设项目和建筑物节能。《节约能源法》明确规定，在建设项目的可行性研究报告中，应当包　括《节能篇》。应该说这一规定在其制定之时具有一定的前瞻性。但是，我国《节约能源法》对于《节能　篇》到底应当有哪些具体内容，建设项目必须达到怎样的节能标准，以及由什么部门具体负责审核等，都　没有做出详细规定。这样的规定再好，也是形同虚设、好看不中用。另外，现已成为多方关注焦点的建　筑物节能，我国节约能源法第四章第三十七条也有规定，但是却缺少具体的节能标准和明确的法律责任　规定。　２．关于重点用能单位管理。我国节能立法虽然对重点用能单位的确定标准、监督检查、用能状况报　告、能源管理岗位等进行了规定，但是都过于原则且权利义务界定模糊不清，而且各级似乎更加看　重ＧＤＰ的绝对增长，实施效果不尽如人意。　３．关于节能法律责任。关于法律责任，尽管《节约能源法》也单列一章加以规定，但是却没有对节能　违法行为的具体处罚措施和法律责任做出明确可行的规定，这种事实上缺少了法律责任保证的权　利——义务二元结构具有先天不稳定性，也就直接导致了《节约能源法》所规定的要求未能在社会生活　中被转化为现实。在节能法实施过程中，某些部门和地方过分追求经济增长速度，忽略了能源节约　和可持续发展的重要性，节能优先战略和节能法所规定的内容在这些地方和部门并没有真正得到应有　１４２—　的重视和切实的履行，以至于在相当长一段时期内，节能工作体系不适应市场经济发展和我国能源国情　的要求，加之对于较普遍存在的节能违法行为，由于未及时有效地做出法律的否定性评价，法律责任不　到位，惩处措施不落实，以致出现节能守法成本远高于违法成本的反常现象。　三、可持续发展环境下我国节能立法的发展趋向　（一）提高节能立法效力等级　１．确立节能的地位。当前，能源的合理利用问题已经成为我国实施可持续发展战略面临的重　大课题，作为国家根本大法，应当对此做出积极回应，建议在完善我国节能立法体系、提高节能立法　效力等级时，配合科学发展观的贯彻落实，确立可持续发展及节约能源的地位。　２．以法律作为节能立法的主要形式。基本法律的效力等级仅次于，将基本法律作为我国节能　立法表现形式的核心部分，并以此为基础全面提升我国节能立法的整体法律效力，使节能立法的立意更　高，使节能获得更为具体、明确、直接的法律依据和更高的法律地位，从而更有力地推动节能法律体系的　建设［４］。基本法律以外的其他法律也具有同等法律效力，并且是我国节能立法的重要组成部分，加强和　完善这一主体部分，有利于我国节能立法法律效力的主体架构，是从整体上提高节能立法效力等级、增　强节能法律保障力度的重要举措。　３．以行规、规章等作为补充。我国现行节能立法的其他表现形式主要包括行规、规章，地　方性法规和国际协定等。在把法律作为节能立法主干表现形式的前提下，应严格控制其他法律形式所　占的比重，只作为节能法律的补充，以体现节能立法的灵活性、针对性和综合性。　（二）完善节能立法体系　我国现行节能立法的规定大都缺乏系统性和可操作性，因此，今后的能源立法将更加注重制度设计　的配套性、可操作性，突出节约能源、提高能效、保护环境，着力把经济手段写入法律等。　１．制定能源基本法。节能单行法尽管具有调整对象具体明确、局部针对性强等优点，但是，有些全　局性、战略性的问题是这些单行法解决不了的，这就需要有一部能源基本法及实施细则为单行法的制定　和修订提供法律依据，提供统一的指导思路，同时也能填补一些单行法的不足。《能源法》出台，无论是　否涉及能源领域其他单行法的修订，都不会影响各法的施行，只不过应考虑后法优于先法原则。能源法　律渊源也将由《能源法》、单行法及其他法律法规共同组成Ｌ５］。　２．制定节能单行法。从建立和完善我国节能立法体系来衡量，除能源基本法律外，也要相应地补充　制定一些节能单行法律和行规。随着我国能源国情的新发展以及资源节约型社会建设的迫切需　要，在现行节能立法的基础上，还应当制定：《石油法》《天然气法》《石油储备法》《中华人民共和国反垄断　法》《节能科技促进法》、《能源综合利用法》等重要单行法律法规，并适时整合现行相关法律，形成丰富和　完善的单行法体系［６］。同时，应重视行政立法和地方立法，加快以《节约能源法》为核心的配套法律法规　体系的建立和完善，抓紧制定《节约石理办法》《家用电器节能法》等。另外，深入研究完善节约能源　的其他相关法律法规，兼顾不同情况，抓紧制定适宜《可再生能源法》实施的一系列配套法律法规，从而　形成一个完整的节能立法体系。　（三）完善节能立法内容　１．修订节能单行法。中外立法史上也有过先立单行法，后立基本法或母法的情况，更为重要的是这　些法律大都存在着明显的立法缺陷，甚至是“硬伤”，不要说可以根据《能源法》修订，即使推倒重来也未　尝不可［７］。节能单行法的修订应首先有利于增强节能立法的可操作性，着力健全节能法律法规和标准　体系，加快组织制定和完善主要耗能行业能耗准人标准、节能设计规范，加快实施强制性能效标识制度　以及研究制定促进节能降耗的相关财政、税收。其次，修订应体现综合协同原则，扩大现行节能立　法的调整范围，从偏重于规范工业节能，扩大到涵盖建筑、交通、机构、公用事业等领域节能。最后，　节能法的修订还应进一步明确节能法律责任，把重点主要集中在明确执法主体和监督主体、明确对节约　・－－——１４３－－－——　能源的奖励和对浪费能源的惩罚措施上。　由于近年来我国经济社会发展迅速，社会主义市场经济逐步完善，政治文明程度不断提高，经　济基础和社会环境较之十余年前都发生了重大变化，现行的《煤炭法》《电力法》《资源税法》等单行法已　明显滞后，因此，这些单行法迫切需要作适当修订和完善，以保护利益关系人的合法权益。　２．创设和完善节能法律制度。基本制度是适用于能源节约高效利用各个方面的共同和基本规则。　节能法律制度创设的契机是确认市场规则和技术规范，进而将能源效率与法律效率结合起来评价，确认　并选择适当的规则。“当规则不合理时，人们就会存在浪费行为。，，Ｅ８３在对比分析国内外相关制度的基础　上，笔者认为，我国应当完善和创设消费者节能激励制度、职业节能管理师制度、强制性能效标准制度和　节能自愿性协议制度等节能法律制度。　参考文献：　［１］王文来．＜节约能源法＞的喜与忧ＥＪ３．电子节能，１９９９，（１）：２．　Ｅ２３肖国兴．能源效率与法律制度的理性选择ＥＪ３．环境保护，２００５，（１２）：５５．　Ｅ３］张文显．法理学ＩＭ］．北京：高等教育出版社，１９９９．２８２．　［４］吴黎静．国外节能立法与我国（节约能源法＞的完善ＥＪ３．福建法学，２００６，（１）：４１．　Ｅ５］刘辉．对我国＜能源法＞立法问题的思考ＥＪ３．国际石油经济．２００６，（７）：２１．　Ｅ６］黄晓宏，陈德．我国节约能源的法律思考ＥＪ３．太阳能，２００６，（１）：２０．　Ｅ７３肖国兴．能源效率与法律制度的理性选择ＥＪ３．环境保护，２００５，（１２）：５６．　［８］［美］默里．韦登鲍姆．全球市场中的企业与．ＥＭ３张兆安译．上海：上海三联书店，２００２．４６—４７　（责任编辑　洮石　责任校对　马倩）１４４一