从新公共管理到新公共服务再到整体性治理理论的演变与发展
07403 刘洋
长久以来，韦伯的官僚制和科层制牢牢占据着公共管理的核心理论地位，但随着社会的迅速发展和科学理论的不断进步，韦伯的理论在应对层出不穷的新事物、科技的新成果和公民不断变化的新需要上便显得有些捉襟见肘。新的公共管理理论的出现势在必行。尤其是近半个世纪以来，理论界的创新成果频出，新公共管理理论，新公共服务理论，以及现在十分流行的整体性治理理论都取得了一定的成果，但与此同时，也未免让人感到眼花缭乱，无从下手。本文参考大量此方面的理论文献，来梳理新公共管理到新公共服务再到整体性治理理论的演变与发展。
一、新公共管理理论
1，背景与产生。第一，西方国家摆脱困境的需要。二战后， 西方国家的发展经历了一段黄金时期，然而到了20 世纪60 年代末，发展的高峰跌入危机的深谷，面临一系列困境。这些困境主要有：(一)角色膨胀和规模扩大引起民众的不满；(二)经济衰退和财政压力的加剧；(三)社会问题与不可治理性增加。第二，科技和全球化浪潮。科技和全球化是公共管理学产生和发展的重要推动力。第三，管理和民主制度方面的矛盾。以韦伯官僚制思想为基础的传统行政难以适应时代的要求， 而西方国家民主的现状也难以满足民众的“民主需求”。
20世纪70年代末以来，西方发达资本主义国家实行的改革，引起了极大的社会反响，“重塑”“运动企业型”“新模式”“市场化”“代理”“国家市场化”“国家中空”等理论相继出现，他们打破了单向的等级指挥关系，建立了互动交流和导
向管理，努力发挥市场机制在公共服务领域中的作用, 积极借鉴私营管理的技术和方法, 不断提升的管理能力和公共服务能力。这一时期出现的这些理论便都被划为新公共管理理论。而这其中由以奥斯本和盖布勒提出的重塑理论最为著名。
2，主要理论概论。“重塑”运动的积极倡导者奥斯本和盖布勒总结美国改革地方和联邦的经验，宣扬管理的新范式1。新公共管理的理论概要便是他们提出的重塑的十大基本原则：（1），起催化作用的: 掌舵而不是划桨；（2）社区拥有的：授权而不是服务；（3），竞争性府: 把竞争机制注入到提供服务中去；（4），有使命感的: 改变照章办事的组织；（5），讲究效果的: 按效果而不是按投入拨款；（6），受顾客驱使的: 满足顾客的需要, 不是官僚政治的需要；（7），有事业心的: 有收益而不浪费；（8），有预见的: 预防而不是治疗；（9），分权的: 从等级制到参与和协作；（10），以市场为导向的: 通过市场力量进行变革。2
英国著名公共管理学家胡德(C. Hood) 将新公共管理的特质归纳为: 公共部门管理专业化, 让公共管理者承担管理责任；设定明确的目标和绩效测量标准, 并严格进行绩效测量；重视实际成果甚于关注过程或程序的；对公共部门进行拆分与重组, 破除部门间藩篱; 引入市场竞争机制, 降低管理成本, 提高服务质量; 强调吸收和运用私营部门管理方法和风格；重视资源的有效利用和开发。3
3，评价与批判。首先，新公共管理强调管理层级减少而控制幅度扩大，专业化和分权化有助于提高行政人员的积极性，但面临组织协调不力的我困境；其次，新公共管理服务提供者的竞争提供多样性和高质量的公共服务，却忽视了部门之间的合作与协调，造成碎
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【美】戴维·奥斯本、特德·盖布勒《改革——企业精神如何改革公营部门》【M】上海市政协编译组等译。上海：上海译文出版社
2 【美】戴维·奥斯本、特德·盖布勒《改革——企业精神如何改革公营部门》【M】上海市政协编译组等译。上海：上海译文出版社
3 周敬伟，新公共管理运动的困境【J】。学术界, 2007（1）
片化的制度结构4；再次，公共部门分散化阻碍公共的制定和执行，直接影响公共服务的供给效率；第四，新公共行政理论削弱了公共价值观，使公共部门的目标偏离了公共利益的方向，这也是新公共服务理论对其的主要攻击点。
二、新公共服务理论
1，背景与产生。由于受新公共管理的影响，市场化、个人至上似乎是必然的事情， 而美国由于9·11 事件遭受到的恐怖袭击，使人们长期被压制的理念诸如公识、责任、公共利益和公共精神得以觉醒5。新公共管理理论在其风靡欧美等西方国家之际也遭到了来自多方面的质疑，有不少学者对作为其思想精髓的企业家理论提出了尖锐的批评。如，福克斯在《作为后现符号政治的再造》一文中就提出了新公共管理理论内在地存在着矛盾；沙赫特在《再造还是再造我们自己》一书中也对新公共管理理论所倡导的价值观提出异议： 还有人提出新公共管理理论所倡导的公共企业家精神以及特里所谓的“新管理主义”很可能会损害诸如公平、正义、代表制和参与等民主和宪政价值。这些批评和意见从不同的侧面揭示了包括企业家理论在内的新公共管理的局限性， 但没有进一步提出任何可替代的新理论模式。
基于对“新公共管理”运动的总结与反思, 以及对“新公共管理”的各种质疑的理性思考, 美国亚利桑那州立大学的罗伯特·V·丹哈特和珍妮特·V·丹哈特于21 世纪初提出了一个全新的管理模式和管理理念——新公共服务理论。丹哈特夫妇指出: “所谓新公共服务, 指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念”6。
2主要理论内容阐释。（1）职能应是服务而非掌舵。协助公民表达并实现共
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胡佳，整体性治理：地方公共服务改革的新趋向【J】。公共行政，2009（10） 5 柳云飞，周晓丽。传统公共行政、新公共管理和新公共服务理论之比较研究【J】。前沿，2004（4） 6 冯太学，新公共管理与新公共服务——理论概述与比较研究【J】。九江职业技术学院院报，2009（3）
享的公共利益, 推动社会向重要方向发展。要和各社会力量协同行动, 寻求社会问题的解决方案。（2） 公共利益是追求的目标而非副产品。的作用将更多地体现在把人们聚集到能真诚地进行对话的环境中, 共同商讨社会发展应该选择的方向并确保公共利益居于主体地位。（3） 思想战略性, 行动民主性。符合公共需要的和计划, 通过集体努力和协作的过程, 能够最有效地、最负责任地得到贯彻和执行。（4） 服务于公民而非顾客。公共人员回应的是公民需求而非仅仅是顾客, 而且更要关注建设与公民之间、公民与公民之间的信任与合作关系。（5） 责任非单一。公务员不应仅关注市场, 亦应关注和法令, 关注社会价值观、政治行为准则、职业标准和公民利益。（6）重视生产率更要重视人。公务员所参与组织的公共组织与网络, 如果能在尊重所有人的基础上来运作, 它们最终就更有可能获得成功。（7） 重视公民权。如果公务员和公民都致力于为社会做出有意义的贡献, 那么公共利益就会得到更好的实现。
3对新公共服务的思考与质疑。新公共服务理论的首要价值取向就是公民和公共利益导向。服务于公民而不是顾客： 公共利益就是共同利益进行对话的结果， 而不是个人自身利益的聚集。因此，公务员不是要仅仅关心“顾客”的需求， 而是要着重关注于公民并且在公民之间建立信任和合作关系。追求公共利益： 公共行政必须促进建立一种集体的、共同的公共利益观念。新公共服务理论的第二个价值取向是公民权和民主导向。重视公民权胜过重视企业家精神： 致力于为社会做出有益贡献的公务员和公民比具有企业家精神的管理者能够更好地促进公共利益。新公共服务理论的第三个价值取向是服务和以人为本导向。服务，而不是掌舵；重视人，而不只是重视生产效率。7但是仍有一些问题需要考虑：（1）真的是服务而非掌舵吗？（2）服务于公民而不是顾客吗？（3）企业家精神不重要吗？（4）公民的需求是公共利益吗？（5）能提供满意的服务吗？（6）与公民如何达成共同的价值取向?8
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谭静、冯琳，新公共管理与新公共服务理论比较【J】。学术园地，2009（2） 赵一飞，公共行政的新公共服务：反思与困惑【J】法制与经济，2007（7）
三、整体性治理理论
1，背景与产生。首先是新公共管理因其过分强调效率、市场、分权和竞争，引发了不平等、公共价值缺失、碎片化等问题，导致其日渐式微。其次，新公共服务理论更强调的是价值观的宣传与贯彻，而并没有提供一套切实可行的管理方法，这固然是理论上的突破和完善，但在实务领域并无太多建树。第三，信息技术的迅猛发展，为各级及各部门加强沟通联系创造了硬件基础，也使其与外部的沟通更加顺畅，并能够做到更好的回应性。第四，经济全球化的扩展和网络社会的崛起，也要求公共管理理论的数字化变革，来达到整体治理的要求。
登力维等人在总结新公共管理的弱点和弊端后，提出了整体性治理理论，或称“整体”理论。在整体性治理改革中，改革的重点从结构性分权、机构减裁和设立单一职能机构转向整体。它与新公共管理和新公共服务理论争论的焦点在于：思想传统上的宪政主义和管理主义之分；组织模式上的官僚制和市场制之辩；管理手段上的专业化和整体化之论等一系列问题。9
2整体性治理的主要内容和中心思想。西斯克认为，整体性运作的一个中心的、正式的目标就是更有效的处理公众最关心的一些问题，因此，考虑四个关键层面——、顾客群体、组织和机构——的每一个层面的目标是有益的。10西斯克认为整体性治理最重要的是责任感。整体性治理理论的主要思想是1，重新整合。（1）逆部门化和碎片化（2）大部门式治理（3）重新化（4）回复或重新加强过程（5）极大的压缩成本（6）重塑一些具有公务支撑功能的服务提供链，以实现由较新的信息技术提供的生产力的提高（7）集中采购和专业化（8）以“混合经济模式”为基础的共享服务（9）网络简化。2，整体性治理（1）互动的信息搜索和提供（2）以顾客为基础和以功能为基础的组织重建（3）
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陈水生，新公共管理的终结与数字时代治理的兴起【J】公共行政，2009（8） 希克斯，整体性治理的运作灵魂【M】上海译文出版社
一站式服务提供（4）数据库（5）重塑从结果到结果的服务（6）灵活的过程（7）可持续性。
在组织中建立信任是整体性治理所需的一种关键性整合。为此要考虑一下几个方面。（1）确立一种信息基础、信息系统和信息分类（2）为跨边界运作留出空间（3）建立相互理解和信任（4）与其他机构对话及考虑其他机构的运作（5）产生新的领导人和英雄（6）跨边界运作在无法确定安全系数的情况下蕴含了风险，管理者需要高度容忍不确定性（7）没有控制的管理（8）建立承诺（9）建立具有分散的团队的分散的结构，采用激励机制（10）在专业、职位和支付方面，需要采用一些非正式的方法来鼓励一些从事跨边界工作的人（11）培训。11
3评价及展望。整体性治理理论着眼于内部结构和部门的整体性运作，，这是与英国在改革过程中的机构化导致的碎片化相关的。在登力维看来，数字化时代的治理的核心在于强调服务的重新整合，整体的、协同的决策方式以及电子行政运作广泛的数字化。西斯克认为，整体性治理背后隐藏着三个假设。第一，如果机构的文化、结构以及能力是问题取向，更能解决民众关心的问题；第二，公众有一些需要合作解决的问题，也就是说，并不是完全按照他的功能来解决问题的；第三，为解决一些问题，各部门、专业、层级以及机构之间的整合式必要的。12
菲利普·库伯说，今天，公共管理者是在垂直的权威模式和平行的协商模式相互交叉的情况下运作的。这就意味着，在整体治理下，必须要解决好网络结构与官僚制等级结构的矛盾与冲突。整体性治理在相当程度上是取决于信息技术的发展的，电子化改革要在网络技术基础上进行三种整合，即不同层级的整合，不同机构单位的整合和不同网站的整合。我们有理由相信，随着网络的日益发展和普及，以网络技术为基础的整体性治理
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竺乾威，从新公共管理到整体性治理【J】公共行政，2009【10】 韦海明，区域间合作的理论基础分析【J】公共行政，2009【6】
会日益发展完善，并指导新一轮的改革，以适应社会和人民的发展和需要。
由以上的整理和分析，我们可以看出公共管理理论始终是根据时代发展的需要而不断的修正、突破，推陈出新的。公共管理的目的不仅仅是提高效率，作为一个公共部门，公正、公平以及公共利益必须作为核心的价值观来指导理论和实践。社会还在不断地发展，当然还会有新的理论出现，这是一个学科生命力的表现和社会文明进步的标志。对于不同的理论，我们应摒弃门户之见，虚心学习各种理论的精华与优点，取长补短，用以指导我国的行政管理改革与发展。