从“新公共管理”到“新公共服务”的转型——试论完善我国公共服务的改革方向

第３Ｏ卷第５期　赤峰学院学报（汉文哲学社会科学版）　Ｖｏ１．３０Ｎｏ．５　２００９年５月　Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆＣｈｉｆｅｎｇ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ（Ｓｏｅ．Ｓｅｉ）　Ｍａｖ　２００９　从“新公共管理’’到“新公共服务’’的转型　试论完善我国公共服务的改革方向　邹银凤　（邵阳学院，湖南邵阳４２２０００）　摘要：本文以“新公共服务”的概念为基础，回顾新公共管理运动的基本情况，阐明“新公共管理”的　进步性；分析了“新公共服务”理念成立的理论基础和对“新公共管理”的批判；最后重点阐述“新公共服　务”对“新公共管理”的超越。通过系统论述，竭力寻找完善我国公共服务的改革方向。　关键词：新公共服务；新公共管理　中图分类号：Ｄ０３５　文献标识码：Ａ　文章编号：１６７３—２５９６（２００９）０５—００３８—０３　新公共管理运动有力地推动了西方国家的公　２．企业理念。基于管理具有相通性这一认识，　共行政改革，然而实践证明，新公共管理却有其自　西方国家在行政改革的实践中广泛引进企业的管　身难以克服的缺陷。目前，许多公共行政理论家和　理方法，诸如目标管理、绩效评估、全面质量管理　实践者们都在试图寻求新公共管理的替代模式。美　等，并希望用企业管理理念重构公共部门的组织文　国著名公共行政学家罗伯特・丹哈特提出用“新公　化。　共服务”来代替新公共管理。本文试图寻求“新公共　３．放松规制。新公共管理认为，企业化是　服务”理念成立的理论基础，以及“新公共服务”不　有使命感的，它们规定自己的基本使命，然后　同于新公共管理的主要特征，试图通过对“新公共　制定出让自己的雇员放手实现使命的制度，有使命　服务”理念的尝试性探索，藉以找到一条公共管理　感的比照章办事的士气更高、更有创新精　的未来发展之路。　神，从而也更有效率。　一、“新公共管理”回顾　４．顾客意识。新公共管理把社会公众视为　“新公共管理”是一种国际性思潮，它于２Ｏ世　的“顾客”，认为公共组织应坚持“顾客导向”，以“顾　纪后期发韧于英国、美国、澳大利亚，并迅速扩展到　客满意”为宗旨。　全世界。“管理主义”、“企业化”、“重塑”等　５．绩效意识。公共部门绩效评估的内容主要包　都是新公共管理的不同名称。２０世纪后期全球化、　括服务质量、顾客满意度、效率和成本收益等。公共　信息化与国际竞争加剧的挑战和面临的财政、　部门的绩效评估主要是以“３Ｅ”为标准，即经济、效　管理与信任危机是新公共管理产生的社会动因。如　率和效益。　今，新公共管理成为一种运动在全球掀起一股浪　二、“新公共管理”遭遇的批判　潮，成为各国公共行政改革的一种有力武器。　然而，实践证明，新公共管理自身有着难以克　概括起来，新公共管理的主要内容有以下几　服的局限。故此，自问世以来，遭到了广泛的批判。　点：　（一）“经济人”假设　１．角色定位。新公共管理倾向于一种把决策制　新公共管理承袭了现代经济学理论的人性假　定和决策执行分离的，主张通过民营化等形　设并以此为出发点进行公共部门的制度设计，这是　式，把公共服务提供交由市场和社会力量来承担；　新公共管理与民主社会核心价值冲突的核心。很显　而主要集中于掌舵性的职能，引导它们为实现　然，一个受利益动机驱动的组织显然无法太多关注　公共利益的目标服务。　公共利益。既然个人利益是其核心理念，那么任何　・３８・　关于“公共利益”的概念都变得毫无意义，这最终必　将引发公共利益与公共伦理的危机。　（二）的角色定位　民主社会的公民权理论倡导更为积极的和更　多参与的公民权。桑德尔认为，民主社会的公民会　更积极地参与到治理的过程之中。他们会超越一己　新公共管理把的角色界定为“掌舵”，然　而，的这种角色定位不仅不合适，而且也不可　能：其一，新公共管理视野中的行政官僚是个人效　用最大化的追求者，而把社会长远的发展交由自利　的个人来掌控，其结果无疑是灾难性的；其二，即使　私利，把目光投向更广泛的公共利益。金霍斯迪沃　斯则认为，公民应被视为公民而非投票人、委托人　或顾客，应提高回应性以提高公民的信任度。　社区和市民社会理论认为，社区在民主政治建　设中发挥着重要的作用，人们要在社区的利害关系　能够完全代表公共利益，其理性的有限性决定　它不可能制定出完美的；其三，公共性是公共　的本质属性，而公众参与无疑是保证公共　公共性的关键，也是民主社会公民权的集中体现。　尤其是那些决定社会长远发展方向的和规划，　更需要社会公众的广泛参与、协商与沟通。　（三）企业化理念　新公共管理建议采用以市场为基础的制　度设计，企业家精神贯穿于公共管理的整个运行机　制过程中。但是，在复杂多元的现代社会里，公共决　策必须经过一个各相关利益群体互动博弈的过程，　这一过程当然没有市场机制更有效率，但它却能最　大限度地保证公共利益，这一过程决不是单一的　“选票”所能反映的。而且，市场机制的基本动力是　对个人利益的追求，企业家精神的植入意味着个别　机构可以在个人或机构利益的驱动下采取行　动，这必然把引向对短期目标的关注，并放弃　了对长远战略目标的追求。　（四）“顾客”导向的误区　新公共管理坚持以“顾客导向”、“顾客满意”为　宗旨。但是“顾客导向”产生了一个资源分配上的重　大问题。的顾客所掌握的政治资源差异很大，　按照市场经济的逻辑，会对不同的顾客区别对　待，这在经济市场上是可以理解的，但在公共部门　却是行不通的；而且，相对于公民而言，顾客显然是　个很狭隘的概念。事实上，公民在民主社会中的角　色是非常复杂的，他们既是公共服务的接受者，又　是的纳税人。他们不仅“用脚投票”，还“用手投　票”。　三、“新公共服务”——一种公共管理新趋向　（一）“新公共服务”的理论基础　由罗伯特・Ｂ・丹哈特提出的新公共服务代表　了公共行政理论一种新的发展趋向。“新公共服务”　具有深厚的思想传统，它的主要理论基础是民主社　会的公民权理论、社区和市民社会理论【１】。　体系中实现自己的利益，而且也只有在这里，公民　才能以讨论和对话的形式参与进来。因此，民主社　会的的作用在于促进、创建和支持公民与社区　的联系。　（二）“新公共服务”对“新公共管理的”超越　由此可见，与新公共管理建立在个人利益最大　化的经济观念之上截然不同的是，新公共服务是建　立在公共利益的观念之上的，是建立在公共行政为　公民服务并确实全心全意为他们服务之上的。新公　共服务对新公共管理的超越主要体现在：　１．关注公共利益。新公共管理相信自利是公共　行为的动力，认为个体自我利益的简单相加就能实　现公共利益，因此，机构应该创新制度促使个　体能追求自我利益，最终使公共和个人问题都能达　成满意的解决。新公共服务认为这种观点一定意义　上否定了集体行动的作用，造成了公共利益的缺　失，降低了公民之间及公民和之间的信任。新　公共服务认为公共利益是一种共同的事业，源于对　共同价值准则的对话协商，关键是所有的公民能　够、也必须参与其中。在参与民主谈话过程中，能够　以己之心，深入理解他人，不仅增强对世界的理解　力，而且开拓视野，有助于超越狭隘的自我利益。帕　特南早就指出：当个体与他人合作时，他考虑的不　仅仅是直接的自我利益，他会学着做一个公共人。　由于公共利益更关注的是整个超越我们自身而存　在的世界，它和我们的私人利益几乎没有什么关　联。“当公民能够根据公共利益去行动，社会的广泛　利益才能从一个的、孤立的存在中脱离出来并　转变成一种美德和完整的存在，向社会奉献的过程　最终使个人变得完整。”口这种观念大大超越了建立　在个人自利基础上的新公共管理。　２．强调公民权利。新公共服务坚持认为，　与公民之间是不同于企业与其顾客之间的关系，　“公共组织和它们的顾客之间关系远比汉堡包柜台　后的营业员与其顾客间的关系来得复杂。”【３ｌ正如前　・３９・　文所述，在对新公共管理把公民当顾客的观点进行　质疑的基础上，新公共服务引用了迈克尔・桑德尔　那些在利益上互相竞争的参与者的关系，使其达到　平衡。三是确保民主的实质和程序，最终使公　共利益得到维护。即确保作为中间人促成的解　决问题方案完全符合公正和公平的规范，与公共利　关于民主的公民地位的观点。这种观点把个人看作　是在自治过程中扮演更积极作用的分享者。“公民　具有一种公共事务的知识，一种归属感，一种对整　体的关切，一种与自身的命运休戚与共的社群道德　契约。”新公共服务相信公共组织如果能在尊重公　民的基础上通过合作和分享的过程来运行，就一定　益相一致。新公共服务认为行政人员应该在思想上　意识到，公共项目和公共资源并不属于他们自己，　作为负责任的参与者，而不是企业家，他们是“公共　资源的管家、公民权和民主对话的促进者、社区参　能获得成功。因此，他们提出了“公民优先”的理念：　即在与的关系中，公民必须首先是公民，　必须以新的革新的方式主动出击，去理解公民正在　关心什么，必须对其需要和利益做出回应。看起来　公民优先与新公共管理运动的改善服务有许多类　似之处，但是前者认识到把公民当成顾客的局限　性，公民优先观念对依据市场模型的顾客满意和依　据公民身份模型的公民满意作了区别，顾客基本上　关注的是他的期望和以及这些需求如何能迅速得　到满足，而公民关注的是公共利益以及这个社会的　长期结果。公民优先提倡的是一种互惠的回应性。　公民优先鼓励越来越多的人去担负作为公民的责　任，并鼓励对公民的呼声做出快速敏捷的反　应。　３．重塑角色。新公共服务看到如今政治生　活领域最重要的变化之一就是制定方面的变　化，不再是主要的处于控制地位的掌舵者，而　只是个非常重要的参与者，更多的利益和集团直接　参与到的制定和实施之中。导致这种变化发生　的原因一是不再是主要的提供服务的代理人，　二是市场更广泛，产生了更多管理社会的新途径，　三是科技发展使越来越多的公众参与到制定　当中成为可能。在这种新的现实条件下，需要重新　认识的功能和角色。的管制和命令显得不　合时宜，正在逐步让位于与私人的或非营利组织协　同行动。功能从指导到协调的变化体现在三个　方面：一是比传统通过制定规则和制度来管理　更广泛的是，应对所有参与制定者所产生　的进行论证、整理并将其合法化。二是通过激　励而不是指令，越来越多地发挥着协调与促进　・４０・　与的催化剂、街道层次的领导者”，将越来越多地扮　演调解、协调甚至裁决的角色。这些新角色要求他　们具备新的技能，不是管理控制的传统技能，而是　调节、磋商和解决冲突的新技能。新公共服务理论　认为，行政人员在回应公众的要求时，不能只说行　或者不行，或者通过妥协来回应不同的利益需求，　而应该说：“让我们共同寻找解决问题的途径，然后　一起实现它。”　今天，新公共管理在公共行政领域仍然占主导　地位，但庆幸的是，人们对民主公民价值和公共利　益的关注还没有完全丢失，只是处于从属地位而　已。然而，在民主的社会里，人们在探索治理的方式　时，对民主价值的追求是首要的。尽管对经济和效　率等价值的追求也很重要，但应置其于民主、社区　和公共利益的前提之下。在民主的社会里，很显然，　“新公共服务”与民主宪政基础完全一致。这就提供　了一个框架，在这个框架里，旧公共行政和新公共　管理所倡导的价值观就要被重新审视。随着时间的　推移，“新公共服务”将为我们提供一个全新的视　角，从这个视角出发人们期冀着另一种模式的公共　服务的诞生，那是一种完全融合公民话语和公共利　益的“新公共服务”。　参考文献：　［１］张成福．公共行政的管理主义：反思与批判．中国　人民大学学报，２００１，（１）：３０．　［２］（３］（美）罗伯特．Ｂ．登哈特．公共组织理论［Ｍ】．北　京：中国人民大学出版社，２００３．１６２－２００．　（责任编辑孙）