对我国实行公共服务市场化的再思考

夫放货料2006年1月号中旬刊对我国实行公共服务市场化的再思考王栋栋(中南财经大学公共管理学院，湖北武汉430074)摘要:随着市场技术在各国的进一步成熟和完善，政公共服务水平方面都存在巨大差距，形成了城市和农村两府进行公共服务市场化改革在全球成为不可逆转的改革趋种身份制度、教育制度、就业制度、公共服务制度和公共财势。中国必须结合国情，积极而又慎重的推行这一改革。政制度。关键词:中国公共服务改革市场化(2)信息化、全球化的时代要求。上世纪80年代以来，信息化浪潮席卷全球。信息化的飞速发展使社会公共服务公共服务职能是满足社会公共需要，提供公需求变得愈来愈多元化，社会公共事务也变得越来越复杂，品服务行为的总称。自上世纪80年代初，一些较发达的客观要求决策必须更加灵活、更加高效，更加贴近社会市场经济国家在公共服务方面进行了不同程度、方式实际，即具有高度灵敏的应变能力和一流的决策水平。在的改革。公共服务市场化是这些改革中的核心部分，也是取工业社会，由于信息技术很原始，信息的搜集、处理和传播得成效最大的领域。公共服务市场化的实质在于给予公众速度很慢，信息量很小，由来垄断公共信息资源，使政更多的选择空间，即“用脚投票的机会”，使公众自主选择公府有能力并有可能对社会公共事务大包大揽。然而，在信共服务的主体，通过市场竞争机制来提高公共服务的质量。息社会，如果由给国民直接提供公共服务，必然将“最随着市场技术在各国的进一步成熟和完善，进行公共佳的精力和智慧都用于划桨”，使其陷入千头万绪、纷繁复服务市场化改革在全球成为不可逆转的趋势。杂的社会公共事务之中，没有时间和精力对国内、国际重大一、我国实行公共服务市场化的必要性问题做出及时、果断、正确的决策，最终既不可能掌好舵，我国和西方国家一样，实行公共服务市场化主要来自也很难划好桨。对公共服务的垄断经营，会导致公共两个方面的压力:对内源自公共服务价格偏高、效率低下和服务质量不高，使公众对的信任度下降。因此，在信息质量较差等问题的大量存在及风险积累;对外则源自信息化时代，想要为国民提供优质的公共服务，必须走市场化、全球化的时代要求:化的道路。(1)我国目前面临着解决公共服务价格偏高、效率低下二、我国实行公共服务市场化的可行性做法和质量较差等问题，的公共服务职能还甚为薄弱，其表当前我国正处在由计划经济向市场经济过渡阶段，市现主要体现在以下几个方面:场经济发育还不成熟，尤其是第三部门的力量比较弱小。因1.高度垄断。我国传统的公品和服务供给理念将此我国公共服务市场化改革不能像西方市场成熟国家那样看成是公共服务供给的天然和唯一的主体。作为一下子全面铺开，而应该是一个循序渐进的过程。笔者认全能型负责一切公品和公共服务的生产和提供，为，当前现实而可行的做法是:即企业由建，资金由拨，价格由定，盈亏由政(1)培育社会的自治能力。这是有效实行公共服务市场府负。在这种下，由于不存在经营风险，公共服务化的务本之策。一项制度的扎根、发育乃至成熟离不开其特缺乏对投人与产出的精确核算、监督与管理;由于其产品和定的土壤。强大的社会自治能力是西方国家公共服务市场服务在市场上具有独占性，顾客的意愿和利益往往得不到化成功的必要条件之一。要有意识地培育社会中间组有效维护;由垄断带来的冗员过多、缺乏创新、成本过高导织，提高整个社会的组织化程度，扩大社会的自我管理。中致公共服务的低效。国已加人WTO，市场化和全球化客观上也要求一个“强社2.总量不足。长期以来，为了追求经济快速增长，我国会”的出现。因此，要把过去包揽的事务归还给社会，培直接参与竞争产品的经营，广泛参与私人产品的提供，育社会的自治能力。必须积极培育各种民间社团，即积造成公私角色的错位。而本应提供的公品与公共极培育各种带有自治性、自主性的社会组织。市场经济服务却长期短缺，如社保水平不高，科教投人不足，市下，各种社会组织不是附属于的准组织，而应是独场秩序维护不力等。立于行政控制之外的市场主体，这些自治的社会3.结构失衡。主要表现为地区失衡和城乡失衡。由于组织将承担起多样的治理责任。我国的特殊国情，存在着东西部地区发展不平衡，形成了(2)打破垄断，引入市场竞争机制。部门垄断公共我国公共服务水平严重的地区失衡。长期以来存在的城乡服务，往往缺乏效率。通过引人市场竞争机制提高服分离的“二元社会结构”，使城乡无论在人均收人，还是在务效能，是现代公共服务改革的一个趋势，符合市场经352006年1月号中旬刊夫教喻才济发展的要求，因此，应当扩大公共服务市场竞争的领域。①在公共工程建设领域，凡是属于经营性或竟争性的项目，应当通过公开招投标、内部竞争、合同外包等市场方式营造市场竞争机制。②非公共部门的公共项目建设，有的采用非市场方法运作，如由项目使用单位自行指定项目承包方的做法，不仅经济效益低于市场运作，而且往往会滋生，因此也应引人市场竞争。③除了义务教育、基础科研、社会保障、公共安全等必须由提供的基本公共服务外，在教育、卫生、体育等公共服务领域也应当营造竞争环境，利用竞争机制产生的压力促使服务提供主体不断改进服务质量。(3)加大审批制度改革和来购制度建设的力度，建立服务性行政。这是当前实施公共服务市场化的一个重要的突破点。可以说，我国行政改革进行了20年，但以审批为中心的管理方式仍然没有根本性的变化，所以当前要按照市场经济的要求积极把审批制度改革和采购作为我国公共服务市场化的突破点。要加大审批制度的改革，规范行政审批权，对没有法律依据或者可以由市场机制代替的行政审批，要坚决废止，达到最大限度地减少的审批，实现由计划经济下的“审批型、命令型”向市场经济条件下的“服务型”转变。建立服务性行政是公共服务市场化的内在要求。三、我国实行公共服务市场化过程中应注意的问题伴随着改革开放的不断推进，我国公共服务市场化已经启动，一种以为主导、各种市场主体共同参与公共服务提供的格局正在逐步形成。但我们也要正视，我国当前的市场经济发育还不成熟，法制还不完善，因此对于西方公共服务市场化思想，必须结合我国国情，科学审慎的借鉴、吸收和发展。(1)注意改革方法的多样性与有效性。公共服务的市场化具有相当的敏感性，原因之一，公共服务涉及每个公民，其价格的制定与服务的提供往往具有广泛的社会影响;原因之二，管理社会化以后建立必要的竞争机制比较困难，如处理不当，可能会以垄断性的民营企业取代垄断性的公营企业，为此需要实施一定的管制。因此，要大处着眼、小处着手，既要重视构建总体框架，也要抓紧具体的制度建设。推进改革，必须有高屋建}k,统揽全局的系统性思维，需要设计防微杜渐的制度和填密细致的实施步骤。在这一过程中，既要重视构建总体框架，也要重视具体的制度和机制建设，特别是那些在目前情况下能够着手展开的具度和机制建设。现在公共服务的供给效率不高，有些方面弊端甚多，一个重要原因就是缺少具度和机制的支持。公共服务的市场化能否取得实质性的进展，很大程度上取决于这些具度和机制建设的状况。36(2)注意强化责任，切实保津公共利益。由于现阶段我国法制还不够健全，管理也存在缺陷，因此公共服务市场化过程中出现了不少损害公共利益的行为。比如有的在国有的公共服务设施民营化过程中低估国有资产的价值，导致国有资产的流失;有的社会组织打着提供公共服务的旗号，在获得资助的同时却又大量从事以底利为目的的经营活动，提供的公共服务质次价高;有的项目经营主体利用公品和服务的自然垄断性，人为抬高价格获取超额利润，损害公众和消费者利益。有效防止这些现象的出现，必须加强和完善法制建设及监管力度。因此，公共服务市场化并不意味着在提供公共服务方面的责任转移。市场化在很大程度上是自上而下推行的一次制度变迁过程，是其中的主要设计者和参与者，应该为创造和完善推行市场化的条件发挥重要作用。具体而言，首先应当负起加强公共服务市场化法制建设的责任，只有健全法律法规体系才能保障市场化过程的规范化，便于监督和控制。(3)注意构建中国公共服务市场化理论体系。中国公共服务市场化改革是一项全新的事业，理论研究的滞后会严重影响公共服务市场化的实践。必须对民营化的对象和范围进行比较深人的研究，以确定在哪些公用事业领域引人私营部门竞争比较合适。选择进行民营化的公用事业领域应该是有明确的目标和衡量标准，易于监测和评估的领域。如果缺乏标准或标准不明确，就无法比较私营部门和在提供公共服务方面的具体绩效，也就不能保证公用事业民营化后的服务质量，私营部门也就可能通过各种方式逃脱自己在公共服务提供方面应尽的责任，因此，必须明确民营化所要实现的具体绩效目标、可供选择的服务提供者以及由此产生的诸如谈判、监督等方面的交易费用。中国公共服务市场化改革要健康、稳步发展，系统的理论支持是必不可少的，应该在公共服务市场化研究方面投人更多的资源，理论界和学术界也必须投人更多的精力。理论研究会使我们节约更多的改革成本，因为理论的思考是理性的思考，是冷静的思索，它可以避免我们在改革中头脑发热，急躁冒进，付出太大的改革代价。参考文献:1.唐铁汉.强化公共服务职能，努力建设公共服务型【J].中国行政管理，2004,(7).2.李里晶.共服务市场化与职能转化「Jl.行政论坛2001,(1)3.杨冠琼.治理体系创新〔M].北京:经济管理出版社，2000.49.4.萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系【M].北京中国人民大学出版社2000.