基本公共服务概念辨析

Ｉ袷　基　本　公　共　服　务　概　急　辨　析　韩小威尹栾玉　摘要：从我国十六届三中全会提出建设公共服务型后，公共服务就成了社会关注的热点问题，基本　公共服务更是当前讨论的焦点问题。如何理解基本公共服务，实质是一种范围的界定，也是一种价值理念的　涵盖。理解基本公共服务应包含两层意思：一是基本，二是公共服务。公共服务是核心，理解公共服务是逻　辑的起点，将公共服务界定清楚才谈得上其他问题。对基本公共服务概念理解的偏差正是缘于对公共服务概　念理解的差异　关键词：公共服务：基本公共服务　中图分类号：Ｄ６３　１　文献标识码：Ａ　文章编号：１００３—８５４Ｘ（２０１０）０９—００４２—０３　目前．学界对公共服务的界定基本可以分为两类：　施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、　一是基于物品性质界定的公共服务。最早提出公共　文化、卫生、体育等公共事业．发布公共信息等，为社　服务概念的学者是ｌ９世纪后半叶的德国社会学派和　会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障　２０世纪初期的法国公法学者；后来，随着公共经济学者　和创造条件。”　‘一般来说，公共服务属于公共物品，　于１９５４年明确提出“公品”定义，公品的研　具有消费的非竞争性和非排他性。……提供的公共　究成为经济学和财政学重要的概念。在西方传统理论中，　物品主要有：纯公共物品和准公共物品。具体可以分为　一直在沿着按照用物品特性解释公共服务的思维逻辑前　三类。第一类：具有非竞争性和非排他性的服务．如国　行，　“公共服务”和“公品”被看作是可以等同和　防服务、公共安全服务等。第二类：非竞争性和非排他　相互替换的概念，至少它们之间的界限是模糊的。从认　性弱的服务，包括邮政、电信、民航、铁路服务．水电　定“公共服务就是提供公品”，到认定“公共服务不　气服务等。第三类：非竞争性和非排他性强的服务，包　仅仅提供公品”。公共服务的定义不断变化．但始终　括公共环境服务（如垃圾处理、公园、道路管理、公共　没有摆脱用物品的规定性解释公共服务的逻辑。按西方　卫生、气象服务），公共科教（基础教育、基础研究等），　研究此问题的思维逻辑，对公品的研究细致人微．　文体事业（如公共体育馆、图书馆、博物馆服务）公共　并以此似乎可以代替对公共服务的研究，用公品的　医疗，公共交通以及社会保障等。”⑤可见，此界定方式　规定性可以推导出公共服务的规定性．认为把公品　是基于经济学中非排他、非竞争的公品概念引申而　的问题研究清楚了，公共服务问题便可以不解自清。　来，其核心是物化的产品或服务。　“根据我们的目的。任何集团或社团为任何原因决定通过　二是基于行为方式界定的公共服务。此界定方法是　集体组织提供的商品或服务。都将定义为公共商品或服　从公共行政和公共管理的角度来定义公共服务的。在公　务的不同机制。”①“为了厘清公共经济的逻辑．我们应　共行政和公共管理中，把所有涉及为公众利益服务的事　该首先认为公益物品的性质不同于私益物品。然后，我　务称为公共服务，这些公共服务是由各级以各种方　们探索公共领域多组织安排的可能性．包括发展类似于　式进行管理。此定义方式突出的是的作用，把提供　市场的安排。”②公共服务民营化的先驱和主要倡导者Ｅ．　公共服务作为的最基本职能。虽然服务不是公　ｓ．萨瓦斯在《民营化与公私部门的伙伴关系》一书中特　共服务的全部，也不是唯一的服务供给者，但　别强调，物品和服务“这两个术语将被用做同义词”　是重要的公共部门之一，是公共服务的主要提供者，因　公品理论在西方经济学中有较充分的论述，其　而，的行为方式无疑是判定公共服务的重要标尺，　影响广博深远，受此思维逻辑的影响，我国官方和学界　于是，以行为为基准界定公共服务成为一种重要方　在讨共服务时也约定俗成地套用物品的规定性来解　式。如，　“所谓公共服务，广义上可以理解为不宜由市　释公共服务，这样的规定性已经非常常见。如，　“公共　场提供的所有公品，如国防、教育、法律等，狭义　服务．就是提供公品和服务，包括加强城乡公共设　上一般指由直接出资兴建或直接提供的基础设施和　④　ＪＩＡＮＧＨＡＮ　ＬＵＮＴＡＮ　２０１０．９　公用事业，如城市公用基础设施、道路、电讯、邮政　等。”　‘公共服务是利用公共权力或公共资源．为　促进居民基本消费的平等化，通过分担居民消费风险而　进行的一系列公共行为。”⑦可见，此界定方式基于　提供公共服务的范围界定提供理论依据。因为经济　学家坚定地秉持“物品本身的特性决定着物品供给的条　件”，因而，试图通过物品属性的划分来界定市场与　各自的功能界限，为宽泛的服务提供合理性的解释。　的基本职能，其核心是从公众利益出发，旨在满足均等　化的行为。　对公共服务的这两种界定方式，是基于不同的理论　和视角，因而，对公共服务的界定得出的结论也不一样　这两种界定方式，不能笼统地说孰对孰错，但从基本公　共服务的基点出发，对两种界定方式做一分辨是必要的　然而，相对于公品，私人产品的界定倒变得清晰可　辨，私人产品由市场提供成为最一般的经济学定论。按　此逻辑，非私人物品按其属性就应由或集体来提供。　然而，随着非私人物品理论的发展，准公品、混合　公品以及中间公品的出现使公品公共性的　“纯度”不再有绝对性。这也让市场及其他组织形式提供　首先，对基于物品分类法界定的辨析。基于物品分　类法，即将非排他、非竞争的公品概念引申，将公　非私人物品成了顺理成章的事。而且，不同时代、不同　背景、不同环境，可用作公品的范嗣相当之广，远　品的规定性来代替公共服务的规定性．大体上相当　于将公品与公共服务等同视之。如果非排他性和非　竞争性可以作为公共服务的规定性，我们需要分解非排　他和非竞争的属性的意思。这一点大可从经济学的角度　来分析一下：一是消费的非竞争性：这就是，一个人消　费某种物品不会影响他人消费该物品；二是消费的非排　他性：即是说，任何人都可以免费地消费某种物品．而　远超过理论上对其界定的范围。实践上看，提供的　物品，涵盖所有性质的物品．包括在特定场合下提供私　人物品，如灾难时期、战争时期提供的帐篷、食品、衣　物、药品、房屋等等。提供的远不止公品，更　不止纯公品，凶而。以公共物品的属性来界定　提供的公共服务是不准确的，逻辑上也行：不通。　其次，对基于行为方式界定的辨析。此界定方法是　要阻止某个人免费消费该种物品，或者代价昂贵或者不　可行；三是被免费消费的该种物品，其边际生产成本非　常小甚至是零。概括地说，也就是一件纯粹的公共物品　基于公共服务供给主体的职能来进行判定的。现代政治　学意义上的．是拥有公共权力的宪政机构。它应是　公众利益的代表者和维护者．承担公共服务的职能是理　在消费上是非竞争性的，就意味着，一旦该物品存在，　另外一个人消费他所需要付出的追加资源成本为零。也　所应当的。但由于公益概念的高度抽象性。致使在不同　时代、不同地区、不同主体对其的理解人青人殊。然而，　就是说，从理论上严格地讲，只有同时具备非排他性和　非竞争性两个特征的物品才是真正的公共服务。但现实　中同时具备两种特征的物品并不多。布坎南认为：　“真　无可否认，实现、保护和促进公共利益是责任的法　理义务和政治使命。决定提供某种物品，首先是对　公共利益的判断，其次是对公共财力的考量。无论怎样　正的公共物品”相当地少，　“即使按照技术意义上的真　正公共物品的宽泛定义，……这类公共物品的支出占　去理解公共利益，公共利益有其基本特征，这也是决定　行为的价值取向和判断准绳。第一，公共利益具有　ＧＤＰ的合理份额可能就是１０％一１２％。”⑧而且现实中　提供的物品远远超出此界定范围，公品的现实范围　更为宽泛，公品理论因而得以拓展。奥斯特罗姆夫　公共性和社会共享性．直接体现社会价值导向和价值判　断。较个体利益而言。公共利益是一种公众利益，受益　主体具有普遍性或不特定性的特点，即，公共利益不是　妇沿着布坎南的思路，通过对“公共池塘资源”的开创　性研究，对物品特性的相对意义做了有实证依据的判断：　“任何消费性的物品其量和质几乎都不是完全不可分的　……个体利益的简单相加，也不是多数人利益在数量上的直　接体现，它是社会共同的、整体的、普遍的利益。但公　共利益通过个体利益表现出来，对所有人或大多数个体　有利就是公共利益．即公共利益影响着所有成员的绝大　多数成员，具有社会共享性。公共物品具有经济学意义　上的价值和使用价值。但不具社会价值。但为实现公共　利益而使用的公共物品则可以因公共利益的终极目的被　赋予社会价值。即体现于社会性上。第二。公共利益具　有客观性。如前所述公共利益不是个虚构体，它是分　离于个人利益．与公众利益密切相关的一种的利益。　，在一定的供给界限之内，一个人使用一个物品会部　分地减少其他人使用和享受该物品。使用每增加一个单　位，都会妨碍特定一群使用者中其他人对该物品的使用　……消费的排他性和共用性只是程度上的差异。而不存　在绝对排他或者彻底共用的东西。”⑨公品理论放松　了非排他性和非竞争性的严格定义，并在此基础上定义　纯公品和非纯公品，即公品的概念得以拓　宽。当然，公品概念的扩展并没有涵盖私人产品之　外的所有物品，而且，安排或提供的物品仍远远超　它不为个人利益所左右．个体的主观意愿无法影响到公　共利益的行径。不管人们之间的利益关系如何，公共利　出公品的范畴，仅仅靠物品分类理论还是不能解释　的作为。正如很多人质疑的那样，即便是通常认为　的纯公品一国防，也并非真正所有地区都享有同等　益都是客观的。公共服务作为公共利益最主要的现实表　现形式。其基本目标就是实现公共利益．体现其公益性。　第三，公共利益具有开放性或非排他性。公共利益是个　的防务；相反，基础教育既不满足非排他性，也不满足　非竞争性，然而当今绝大多数国家却都将其视为最基本　体利益的综合，应体现为社会共享性，但公共利益也不　能排除单个人的享有机会．因而．公共利益既不是封闭　，的公共服务。物品分类理论仍在继续发展，意图在于为　的也不会专体现为某个像个体所愿也就是说，公共利　江汉论坛　２０１０．９　＠　益具有受益的非排他性。诚然，公共利益中对“公众”　公共通信、公用设施和环境保护，主要目标是保障公民　范围的界定应采用地域标准、人数标准还是其他标准，　起码的日常生活和自由：四是基本安全服务：包括公共　学界一直未有定论，而“利益”这一涉及主体价值判断　安全、消费安全和国防安全等领域．主要目标是保障公　的概念应包含哪些内容也是十分抽象的和不确定的。因　民的生命财产安全＠。　而，对公共利益的理解也尚难有一个明确的、具体的释　对基本公共服务中“基本”的理解．本文认为应从　义。但这不代表对公共利益的把握含混不清，其基本特　两个角度去限定：一是基于现阶段经济社会的发展水平，　征决定了公共利益的大体范围，而确定大体范围正是本　能保障民众最为基本的公共需求，即最为根本的生存和　文所需。综合前述，公共利益应是为符合社会全体或大　发展方面：二是基于现有的基本财力状况和可提供　多数成员需要．体现他们的共同意志．让他们共同受益　的基本支持。从供给主体的角度理解，基本公共服　的那类利益。从其具备的具体特征和特质来看，实现公　务就是在可能提供的范围内，向民众提供最基本的　共利益应是公共服务运作的动机所在和终极使命。　与民生息息相关的公共服务。也就是说提供的公共　从两个视角界定的公共服务均有其适用范围，以物　服务范围和水平直接影响到居民的福利水平和具体生存　品分类理论为基础的规定局限了公共服务的作用，而且　的状况。从民众需求的角度去理解，基本公共服务是指　也脱离了公共服务的本质内涵，因为在特定场合公共服　全体公民在基本公共服务领域应该享有的同等权利。能　务不排除提供私人物品，因此，物品属性不能成为判断　够享有相对合理的、均等的公共服务水平。诚然，绝对　公共服务规定性的依据。从本质上讲，提供公共服　均衡的享有公共服务是不可能的，从本质上讲，提供基　务应以维护公共利益为目的，对公共利益的判断也是判　本公共服务是为了满足公民个人的公共服务需求．但每　定公共服务的内在依据，物品只有与公共利益相结合才　个人自身特征、状况不同。所产生的基本公共服务需求　具有公共服务的特性。假定能够代表公共利益，将　也不尽相同。所以，所有公民均衡划一的公共服务供给　公共利益最大化就是的使命，一个如果不能实　是不现实的。　现公共利益．就不能说它是一个对公民负责任的；　注释：　一个如果不能有效保护公共利益、不致力于公共利　①詹姆斯・Ｍ．布坎南：《民主财政论》，商务印书馆１９９３　益最大化，就不是一个真正的责任。这样，公共利　年版，第２Ｏ页。　益实质上是一个价值判断，出于此，公共服务可以界定　②埃莉诺・奥斯特罗姆：《公益物品与公共选择》，上海三　为，以实现公共利益最大化为目标，提供各种需要物品　联出版社２０００年版，第９７页。　（有形物品和无形物品）的活动。也就是说，公共服务并　③Ｅ・Ｓ・萨瓦斯：　《民营化与公私部门的伙伴关系》，中国　不受物品属性的，当为了公共利益的需要时，任何　人民大学出版社２００２年版，第４２页。　④吴双：　《建设公共服务型问题综述》，　《信息与研　物品都可以作为公共服务提供的内容。　究》２００５年第３期。　基本公共服务是在厘清公共服务基础上的进一步界　⑤王锋、陶学荣：　《公共服务职能的界定、问题分析　定。目前，理论界从经济学、法学、公共管理学、社会　及对策》，《甘肃社会科学》２００５年第４期。　学等角度。对基本公共服务的研究均有所涉及，但对基　⑥刘旭涛：　《行政改革新理论：公共服务市场化》《中国　本公共服务的认识却莫衷一是。有的学者从消费的角度　改革》１９９９年第３期。　分析基本公共服务：一是从消费需求的层次看，与低层　⑦刘尚希：《基本公共服务均等化：现实要求和路　次消费需要有直接关联的即为基本公共服务。层次低的　径》，《浙江经济》２００７年第１３期。　就是基本的．吃饱、生存是最基本的需求，除此之外，　⑧转引自柏良泽《公共服务研究的逻辑和视角》，《中国　安全、穿衣等也是基本需求。基本需求得到保障后，人　人才》２００７年第３期。　们追求高档消费就不是基本需求了，这不再是的职　⑨［美］文森特・奥斯特罗姆、埃利诺・奥斯特罗姆：　《公益　责：二是从消费需求的同质性看，人们无差异消费需求　物品与公共选择》，载于迈克尔・麦金尼斯《多中心与地方　属于基本公共服务。如对食品和药品的消费，无论是穷　公共经济》，上海三联书店２０００年版，第６４页。　⑩刘尚希：《基本公共服务均等化：目标及路径》，　人还是富人都要保证质量安全，尽可能减少对健康带来　《中国经济时报》２００７年６月１２日。　的危害。这样的消费需求对所有人来说都是一样的。但　⑥陈海威、田侃：《我国基本公共服务均等化问题探讨》，　是“基本”不是绝对的，它会因时间、地点的变化而变　《福建党校学报》２００７年第５期。　化曲　根据提服务的性质和类型，基本公共服务分为　作者简介：韩小威，女，１９７３年生，吉林长春人，　四大领域的内容：一是底线生存服务：包括就业服务、　经济学博士，长春工业大学政治与行政学院副教授，吉　社会保障、社会福利和社会救助，主要目标是保障公民　林长春，１３００１２；尹栾玉，女，１９７４年生，经济学博　的生存权；二是公众发展服务：包括义务教育、公共卫　士，黑龙江桦南人，吉林大学经济学院副教授，吉林长　生和基本医疗、公共文化体育，主要目标是保障公民的　春，１３００１２。　发展权；三是基本环境服务：包括居住服务、公共交通、　（责任编辑陈孝兵）　＠　ＪＩＡＮＧＨＡＮ　ＬＵＮＴＡＮ　２０１０．９