检察权兼具行政权和司法权的双重属性，在检察一体化的领导下，确保检察权依法行使，才能使检察效能得到良好的发挥。本文以主任检察官办案责任制改革为切入点，探析在新一轮背景下，赋予主任检察官性，实现检察权内部的行使。
【关键词】
检察权；内部；主任检察官办案责任制
2013年11月，党的十报告提出要进一步深化司法改革的总目标，确保审判机关、检察机关依法公正的行使审判权、检察权。新一轮关于深化司法改革以建立权责明晰的司法权力运行机制为主要任务之一，提出“建立主审法官、合议庭办案责任制，探索建立突出检察官主体地位的办案责任制，让审理者裁判、由裁判者负责，做到有权必有责、用权受监督、失职要问责、违法受追究。2013年底，最高人民印发《检察官办案责任制改革试点方案》，在全国7个省份17个开展以主任检察官为主要内容的检察官办案责任制改革。2014年6月，全面深化改革领导小组第三次会议审议通过《关于司法改革试点若干问题的框架意见》和《上海市司法改革试点工作方案》，将“司法责任制作为改革试点的重要内容之一，以完善检察官办案责任制为抓手，突出检察官办案的主体地位，明确检察官办案的权力和责任，对所办案件终身负责。。由于我国检察机关兼具行政和司法的双重属性，长期坚持检察一体化的原则，具有浓厚的行政化色彩。加之，检察委员会制度是我国检察机关内部的重要组成部分，具有明显的集体决策色彩。因此，明晰检察机关内部权责关系，兼顾检察一体和检察原则，合理解决改革过程中出现的问题，主任检察官办案责任制改革才能取得预期的效果。
一、现行试点改革动因：“去行政化”“明确案件责任”
。检察机关的定位依据存在于《中华人民共和国组织法》的规定中，“中华人民共和国人民是国家的法律监督机关”、“最高人民领导地方各级人民和专门人民的工作，上级人民领导下级人民的工作”、“检察长统一领导的工作”。检察一体原则不仅体现在最高检察机关对于全体检察机关、上级检察机关对于下级检察机关的指挥、监督权，也体现在上级检察首长对于下级检察官的内部指令权、监督权，使检察机关通过一体化的运行机制，实现有效打击犯罪的目的。长期以来，检察系统奉行检察一体原则，对于上级检察首长的指令，检察官具有服从的义务，检察官缺乏的地位，导致我国地区的检察工作机制具有浓厚的行政化色彩。我国检察机关内部对于案件的办理实行“三级审批制”，即检察机关对于案件办理中涉及到的批捕、职务犯罪侦查、诉讼监督采取逐级审批的模式，实行“检察人员承办，办案部门负责人审核，检察长或检察委员会决定”的制度。案件经过层层审批，既浪费了司法资源，导致办案效率低下，也背离了司法运行的亲历性，案件承办人没有决定权，案件的决定权由检察长或检察委员会行使，检察长或检察委员会对于案件事实问题的决定仅仅依赖于承办人报送的书面材料，不但影响了司法认知的精准性，也为案件办理的公正性埋下了隐患。检察官作为案件的直接承办人却没有案件决定权，直接影响了检察权的内部。1999年，最高人民进行了主诉检察官办案责任制试点改革，但由于该办案责任制改革仅仅是名义上赋予主诉检察官一定程度的权，势单力薄的检察官仍无法摆脱检委会“集体决策”的影响。同时，此次改革并没有受到的高度重视，在制度设计自身存在缺陷且配套措施缺失的情况下，检察机关内部的权责关系没有得到合理配置，检察权的行使也随着这项制度的名存实亡而被搁置。新一轮司法改革要求建立主任检察官办案责任制改革，相比主诉检察官制度，其具有更强的性，以主任检察官为主体组建办案组织，并享有一定程度的案件决定权，承担案件责任。主任检察官办案责任制改革对于实现检察权的行使，弱化了检察机关的行政化色彩具有重大的现实。主任检察官办案责任制改革的另一重要动因是检察机关内部案件责任承担主体不明。检察机关案件三级审批模式下，承办人对案件的事实和证据进行审查，提出法律适用意见之后，报送检察长或检察委员会决定；检察长基于案件事实和证据，作出法律适用的决定；检委会作出法律适用决定也是依赖于对于事实和证据的讨论。虽然三级审批模式下的案件责任划分规定为“承办人对事实和证据负责、检察长和检委会对法律适用负责”；2007年最高人民印发《检察人员执法过错责任追究条例》，第十二条明确规定“人民及其执法办案部门经集体讨论造成执法过错的，由集体讨论的主持人和导致错误决定产生的其他人员分别承担责任。案件承办人隐瞒、遗漏案件主要事实、证据或者重要情况，导致集体讨论结果错误并造成执法过错的，由承办人员承担责任。；同时，案件事实认定比法律适用问题更为复杂，只有亲历案件事实认定环节，才能更准确的作出法律适用决定，案件承办人虽是案件事实认定的亲历者，却被剥夺了法律适用问题的决定权。检委会背离亲历案件审查环节作出法律适用决定，却仅仅对法律适用负责，落实到具体案件的追责，检委会作出的错误法律适用决定可能全部归责于承办人对于案件事实的错误认定。所以，以上规定对于检察官与检委会之间的责任分配存在不合理之处，导致检察官与检委会之间的责任难以落实。最终，案件经过层层审批，在检委会浓厚的集体决策色彩的影响下，会出现责任承担难以落实到具体个人，出现似乎人人有责，实则无人承担责任的情况。
二、现行试点改革理论基点：保障检察官的性
检察包括检察的外部和内部，检察外部指各级对检察权的行使，在不受外部干涉的前提下，保证检察权遵循自身规律得到良好运行；检察内部指在检察一体原则的领导下，检察官在检察机关内部具有相对性。我国地区将确立为一项重要的司法原则，在《刑事诉讼法》中加以规定，即“人民依照法律行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”，指人民作为一个整体于其他机关，人民依法行使检察权，并不意味着检察官，而是人民的。由此可知，我国地区的检察仅指检察外部，检察内部，即检察官的相对性并没有得以体现。纵观英美法系和法系国家，检察运行制度都注重强调检察官的性。英美法系国家因三权分立的政治传统，检察官个体性强，基本不受上命下从等级关系的制约。法系国家家检察机关内部虽然受检察一体原则的制约，实行具有行政隶属性的检察长-主任检察官-检察官的检察运行机制，但赋予检察官抗命权，仍尊重检察官的性。无论法系还是英美法系，保证检察官行使检察权，强化检察官作为法律守护者的地位早已得到明确认可。我国进行检察权改革，实行主任检察官办案责任制改革过程中，应注重突出检察官主体地位，体现检察官主体价值，赋予检察官相对性。检察一体原则是我国检察运行的指导原则，我国检察机关内部组织构建及检察权能运行体现着检察一体的特征。检察一体强调各级检察机关之间上下一体，检察机关内部服从检察长的领导，其对于维护检察机关整体的对外权威性，实现检察机关组织内部的构建的规范性、服从性，使检察机关的权能得到科学高效的发挥，维护国家法律的正确实施具有重要的作用。但检察机关上下一体的浓厚行政化特征，与检察机关作为国家法律监督机关的司法性质存在矛盾，司法权运行以性为目标，要求具备直接性、亲历性等特征，过于强大的行政化因素渗透到案件办理的过程中，会严重影响案件具体承办人的意志，甚至引发司法不公。因此，主任检察官办案责任制改革，要处理好“检察官”与“检察一体原则”的关系，实现检察一体与检察官相协调，不可忽略其一。就我国目前的司法环境而言，实现脱离检察一体的检察官，不合理也不科学。首先，由于历史因素的影响，我国检察官队伍的素质和能力参差不齐，检察机关内部存在着未受过系统法学教育的人员，法律思维以及法治观念并未在其头脑中占据根深蒂固的地位。其次，检察机关内部行政化的管理，官本位思想根深蒂固，检察官存在着以权谋利的思想，缺少维律公正权威的敬业精神。再次，从检察一体的效能来看，检察一体的监督指挥、职务收取和职务转移其实是为了防范和救济检察可能带来的弊端而设置的。没有检察一体反而体现不出检察来。
三、现行试点改革探索路径：划分权力、明确责任
1、明确划分主任检察官与检察长、检委会各自的权力三级审批模式下，人民办理刑事案件遵循检察人员承办，办案部门负责人审核，检察长或者检委会决定的案件办理流程。长此以往，不但有违司法活动的直接性和亲历性原则，也造成检察官主体地位的缺失，检察官仅能对自己办理的案件提出意见，没有最终的案件决定权。因此，主任检察官办案责任制改革过程中应重视主任检察官主体地位的复归，让检察官成为办案的主体。同时，充分发挥检察官行使检察权的主体能动性，不应忽视检察机关“检察一体”的特征及检察机关内部“上命下从”的职权运行模式。为突出检察官办案主体地位，需要将检察长、检委会的部分职权赋予检察官，即“放权”或“还权”给检察官，加大检察官行使批捕、等具有司法性质的检察职能的决定权。但现行《刑事诉讼法》和《人民组织法》只规定了检察长和检察委员会是行使检察权的主体，决定重大案件和其他重大问题，并没有规定检察官对于案件的决定权。在现行法律修改之前，仍需要以检察长的授权决定检察官行使案件决定权的范围。因此，现阶段的主任检察官办案责任制改革，要在“检察一体”原则的领导下，实现检察官的“相对”。因此，明确合理划分主任检察官与检察长、检委会的权力范围具有重要的现实意义。对于主任检察官放权的范围，应限定为除了法律明文规定由检察长或检察委员会行使的权力以外，即除了由检察长决定或提交检察委员会讨论的重大、疑难、复杂案件，对于一般刑事案件的决定权应放权给主任检察官行使。上海、湖北、重庆的主任检察官办案责任制试点改革经验对于划分主任检察官与检察长、检委会的权力范围具有一定的借鉴意义：上海、湖北在赋予主任检察官对一般低风险案件处理的最终决定权，同时规定对重大、疑难、复杂高风险案件应由主任检察官亲自办理，最终决定权仍由检察长或检察委员会会行使；重庆试点改革保留了检察长或监察委员会对于特别重大事项的决定权。
2、建立以主任检察官为主导的办案组织主任检察官办案责任制突破检察机关内部的行政审批模式，在检察机关的相关业务部门设置若干个主任检察官，形成以其为主体的办案组织。主任检察官在办案组内处于主导地位，其作为办案组的负责人，对于组内案件的办理承担主要责任。但为避免检察官办案组织内部过于强调主任检察官的主导地位，导致主任检察官与组内其他助理检察官、检察辅助人员之间再次走上“三级审批制”的老路，所以，主任检察官办案责任制改革在建立以主任检察官为主导的办案组织的同时，应注重合理配置主任检察官与其辅助人员之间的职责。主任检察官在办案组织内部应发挥其“主导”作用，即在办案组织内部起到领导作用，具有指派检察辅助人员的权力，不要求对案件的办理过程全部亲历亲为、对组内的案件承担全部责任。在检察官办案组织内部，应赋予其他检察官及检察辅助人员一定程度的性，作为其能正常履职的保障，并承担履职范围内的相应责任。主任检察官应负责审查组内所办理的重大、复杂疑难案件，亲历案件材料审查、复核证据、核实取证合法性等问题，对于一般刑事案件则由具体承办检察官办理。
3、明晰执法办案中的案件责任明确责任划分，将责任追究落到实处，是主任检察官办案责任制改革需要处理的重要问题。“三级审批制”办案模式下，案件承办人与检察长、检察委员会权责分离，责任分担不明，不利于错案追究责任制的落实。办案责任制改革过程中，需要明确检察长、检察委员会、主任检察官之间的责任承担问题，主任检察官办案组织内部的责任承担。首先，主任检察官在办案组织内部起主导作用，由其决定的办案组织内部的事项，其对该决定承担相应的责任；其次，主任检察官提请检察长或者检察委员会决定的事项，办案检察官应只对提请事项的事实和证据负责，在检察长、检察委员会采纳该事实和证据的情况下，作出错误决定的情况下，主任检察官只对事实和证据承担责任，检察长、检察委员会对最终的错误决定承担责任；检察长、检察委员会不采纳或者改变部分、全部决定的，主任检察官对不采纳或全部改变其意见，造成错误决定的，主任检察官不承担责任；对于检察、检察委员会会部分改变其意见的，主任检察官对因其改变意见而作出的错误决定不承担责任。再次，对于主任检察官办案组织内部的责任承担问题，应以办案组织内部的职责分工为基础。检察辅助人员办理的案件，由其承担相应责任；主任检察官办理的案件或作出决定的事项，由其个人承担责任；对于重大、疑难复杂案件，检察辅助人员报请主任检察官决定的事项，由于检察辅助人员提供错误的事实和证据，导致主任检察官作出错误决定的，由检察辅助人员承担责任，主任检察官不承担责任。
【参考文献】
[1]孟建柱.深化司法改革[N].人民日报,2013-11-25.
[2]张先明.坚持顶层设计与实践探索相结合，积极稳妥推进司法改革试点工作——访司法改革领导小组办公室负责人[N].,2014-6-16.
[3]龙宗智.检察官办案责任制相关问题研究[J].中国法学,2015,1.
[4]杨平.检察官办案责任制改革的实践与思考[J].中国检察官,2015,07.
[5]郭晓宏,周媛.主任检察官制度改革中的“去行政化”之路[J].中国司法,2015,9.
[6]于绪芬.办案责任制改革背景下主任检察官与检察委员会之权力划分[J].法制博览,2015,09（中）.
[7]周媛.主任检察官制度改革中的“去行政化”之路[J].中国司法,015,9.
。“二五纲要”是继1999年《人民五年改革纲要》之后，最高人民的又一个综合性改革文件。
早在2002年4月成立的“二五纲要”起草小组历时两年，数易其稿，在2004年4月将草案下发各高级人民征求意见。此后又召开最高人民特邀咨询员会议、全国高级院长座谈会、最高人民咨询委员会等会议讨论了这个基本定型的草案。
但是，为了使“二五纲要”成为贯彻落实司法改革部署的具体举措，最高人民没有按计划于2004年这一文件。
2004年底，关于司法和工作机制改革的部署出台后，起草小组根据的精神又反复对“二五纲要”草案进行了全面修改，使它真正成为贯彻党的十六大精神，落实司法改革方案，系统部署改革的一个纲领性文件。
“二五纲要”涉及“改革和完善诉讼程序制度”、“改革和完善审判指导制度与法律统一适用机制”、“改革和完善执行与工作机制”、“改革和完善审判组织与审判机构”、“改革和完善司法审判管理与司法政务管理制度”、“改革和完善司法人事管理制度”、“改革和完善人民内部监督与接受外部监督的制度”及“继续探索人民改革”八个大项，共50条。
。
“既要改革，又要稳步前进，这与的改革部署是同步的。‘二五纲要’向司法现代化迈进了一步，方向是对的。”参与此次最高院专家咨询会议的中国大学教授陈光中在接受《望东方周刊》采访时，对“二五纲要”给出了积极的评价。
摆脱地方行政部门干扰办案
在“二五纲要”的第4中提到：“改革和完善人民经费保障，探索建立人民的业务经费由国家财政统一保障、分别列入财政和省级财政的。研究制定基层人民的经费基本保障标准。”
地方现行的财务是，办案经费归地市一级划拨，给的审判造成了障碍，特别是一些行政案件、涉及当地税务部门的案件更是难以秉公执法。给地方穿小鞋、降低预算的事件屡见不鲜。
“如果财务制度的改革目标可以实现，有助于审判摆脱地方保护主义的影响。”陈光中认为，“将财务费用都集中到，难度非常大，因为各省之间不均。但若以省为单位，实现及省的两级管理，难度将会减小。”
近日最高人民印发的《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》中，也提出要探索建立人民的业务经费由国家财政统一保障、分别列入和省级财政预算的制度。
最高检在此问题上，显得有些谨慎。10月25日，记者致电最高人民宣传部，一位负责人告诉《望东方周刊》，最高检印发的实施意见也仅仅是最高检对未来改革方向的一个思考，目前，并没有任何实质性的举措，所以，他认为“没有什么可以炒作的价值”。
这一说法在基层也得到了印证。上海市人民的一位负责人也承认，到目前为止，他们也没有收到最高检关于这方面改革的任何正式文件，“我们关于这一点知道的和普通老百姓一样多，没有更多实质性的内容提供。”
他同时表示，关于这样的改革，方面也一直在讨论，认为这是司法改革的一个内容，学界已经讨论了好几年，但是，未来是不是要这样还很难有一个明确的说法。
广东国晖律师事务所律师彭湃对此条目标比较悲观，他对《望东方周刊》说，财政权是干扰司法的因素之一，更多的干扰还来自领导的“条子”和“招呼”。
“如果支持，下决心改革财政保障制度，改革难度会减小，就能逐步实现改革目标。”陈光中表达了他的乐观。
能否在明年下半年收回死刑复核权
在“二五纲要”中的第二条提到：“改革和完善死刑复核程序。落实有关法律的规定和关于司法改革的部署，由最高人民统一行使死刑核准权，并制定死刑复核程序的司法解释。”
最高院酝酿收回死刑复核权从1996年《刑事诉讼法》修改时便已开始。当年，最高院派员到东北和华东地区进行调研，大部分省市的都表示希望最高院能尽快收回死刑复核权。但因面临的困难巨大，这一拖就是九年。
在这九年中，由于死刑案件归属中级人民一审，高级人民是死刑案件的二审；而高级对部分案件同时享有死刑核准权。同一个几乎不可能对同一个案件做出两个不同的判决。这样，死刑复核程序就形同虚设。而各地方对判处死刑的标准可能不一致，同样的罪行在此省不判死刑，换到彼省却要判死刑。
“最终决定将死刑复核权收回，是下了决心。”中国人民大学刑诉法教授陈卫东对《望东方周刊》说，“随着对保障不断重视，死刑成为一个敏感问题，是我们外交的重要内容，体现了我国司法的进步。”
“死刑复核权的收回，也是我和同事们最近议论的热点。”最高院的一位法官对《望东方周刊》说，“实际的工作不仅书面上一两句话那样简单。”
“收回死刑复核权，意味着增加数百人的工资、福利待遇、办案的场所也要扩大，新增规模将相当于一个省高级。已经基本能确定的是，将在原来的刑一庭、刑二庭再增加三个刑事法庭，扩大到刑五庭。将从各个省高级抽调五到七名法官，总人数可能大大超过100人。现在，领导已经选定，个别人已经来上班子，但我估计最终实现收回目标恐怕要到明年下半年。”
除了硬件上的困难，更大的难点是死刑复核程序的细化。例如，死刑复核应是书面审理还是开庭审理?复核程序的启动是由高级上报，还是被告人上诉?是否需要设定审限、合议庭的组成方式?被告人在死刑复核程序中辩护权如何保障?“这些问题现在都已经有了初步的方案，但还要经过反复的讨论。”陈光中说。
“收回死刑复核权。要做的工作不仅仅是收回本身。对一审、二审的工作也提出了高要求。现在一审、二审的审判质量不高，全国的证人出庭率不足7％，这些都将为死刑复核带来巨大的压力。”陈光中说。
前不久最高检检察长贾春旺主持召开会议，专门讨论了检察机关如何介入死刑复核程序，处于什么位置，以什么身份等。会上形成的共识是：作为法律监督机关，最高检应当介入最高院的死刑案件复核程序。不过，目前最高检还没有和最高院协商形成最后意见。
审判方式的重大变革
此次“二五纲要”从短期看，热点是
死刑核准权的收回：但若从长期看，则应该是整个审判方式和架构的变革。
在“二五纲要”中“改革和完善审判组织与审判机构”的部分中提到：这一领域中将采取的改革措施主要包括：改革审判委员会的组织制度和程序制度，完善审委会审理案件的程序，审委会委员可以直接组成合议庭审理重大、疑难、复杂案件或者具有普遍法律适用意义的案件；建立法官依法判案责任制，要求院长、庭长参加合议庭审理案件，逐步实现合议庭、法官负责任；健全人民陪审员管理制度。
“大部分内容我同意，但将会议制改为审理制的效果，我觉得还要在实践中观察。”陈光中说，“若改为审理制则构成了两次审判，因为审理即意味着要听取控辩双方的意见，等于重新开庭。另外，这在法律上也没有依据。”
陈光中在对审理制提出质疑的同时，也分析了最高院将会议制改为审理制的可能动因：平衡控辩双方在法庭中的力量。提到：“落实人民检察长或者检察长委托的副检察长列席同级人民审判委员会的制度。”
陈光中对这一点提出了异议：“的检察长列席同级人民审判委员会的制度在《人民组织法》中有过规定，但是过去一直没有落实。副检察长列席，防止审判不公正，加强法律监督，这没问题。
“我担心的是，的检察长列席同级人民审判委员会，会造成控辩双直接带到法庭，但可能不能平衡采纳律师和公诉人的意见。因而，辩方列席的问题就亟待解决，这大概也是最高院将会议制改为审理制的原因之一。”
在“二五纲要”提到的司法改革热点之外，陈光中认为还有行政案件的审判改革、人事制度改革等内容没有在纲要中体现出来，“人事问题还是比较虚”。
司法改革任重道远
“过去的五到十年间，中国司法确实得到了快速发展。。”最高院的这位法官对《望东方周刊》说。
“现在，法官已经渐渐接受了现代的司法理念，比如‘司法’。这在15年前，甚至五年前都没有得到内部的共识，还有人在问司法为什么要，而现在，在座谈会上、学术论文中有关这方面的讨论已经很常见了。”该法官认为，“还有其他一些现代司法理念，比如，司法中立、控辩双方权利平等、司法功能的有限性、罪刑法定、无罪推定等等，也都是近年才慢慢得到普及和强化的。”
进入本世纪以后，的程序意识加强，越来越重视庭审，对于程序上的违法侦查，也敢于认定，慢慢地实现从以侦查为中心向以审判为中心转变。如今，法官改变了过去重实体，轻程序的观念，在审判工作中渐渐重视，更加注意保障各方当事人的权利。
在认可中国司法有了很大进步的同时，“一五纲要’’也被指出了其部分目标二审多数不开庭，一审多数不传证人。证人的笔录在法庭上念念就算完，即使被告认为不符合事实，也无从对证。而在‘二五纲要’中，这一点都没有再写进去，现在证人出庭还是大问题。”陈光中说。
刑事审判程序繁简分流与公正审判
公正审判权的国际标准与中国实践
有限开放的法理思考与基本路径
德国家事审判改革及其对我国的启示
商业诋毁案件中“虚伪事实”的认定
前海民商事案件选择适用法律问题研究
刑事审判程序繁简分流与公正审判
公正审判权的国际标准与中国实践
法官的形象公正及其实现途径
建设工程司法鉴定疑难问题研究
反垄断法体系的隐含差异与意义
轻微暴力致人死亡案件定性研究
后时代预防犯罪资源的再利用
实践感悟:再谈作为科学的法学
大陪审团:制约公诉权的司法民主制度
股东代表诉讼制度可诉性补强研究
论如何参与及地方治理
刑事庭审方法的分段式检讨与续造
我国商誉私法保护的实证分析与启示
纵向价格垄断协议民事诉讼法律问题研究
特殊减轻制度的司法适用及规范改进
当前民事商事审判工作的九个重点问题
商标撤销制度中通用名称认定标准研究
法官如何“找法”:法律发现的失范与规制
深化经济改革的司法保障问题研究
欧盟必需设施原则考析:兼论对我国的启示
我国环境公益诉讼制度的司法实践与反思
《电子签名法》适用的难点问题探析
专利无效抗辩的引入与知识产权建设
保险代位权中“第三人”范围确定方法探析
刑事速裁程序:从“经验”到“理性”的转型
商业秘密刑事案件鉴定意见审查要点之解析
关于刑事案件速裁程序试点若干问题的思考
房地产企业破产重整中的权利顺位再思考
《刑法修正案(九)》中的终身监禁研究
如何评价司法公正:从客观标准到主观感知
善意重婚、共同生活与重婚无效规则的再塑
程序效益视角下客观预备之诉合并的制度设计
上海交通大学竞争法律与研究中心近期动态
市场取向的经济改革与中国反垄断法的产生和发展
关于上海“十三五”期间如何发挥竞争作用的研究
论欧盟垄断协议规制制度的困境及其对我国的启示
欧盟反垄断法视阈下的国家保障公共经济利益服务行为
司法责任制背景下英国法官薪酬和惩戒制度及其启示
第三方贸易平台为主导的供应链金融及其法律问题初探
以法律经济学的视角看食品安全领域法律实施方式及其适用范围
改革开放以来，我市高度重视社会主义民主法制建设工作，早在上世纪9o年代中期，就在依法治国方略指引下，以依法治市为总揽开始了地方法治化建设进程。200*年下半年，就已作出《法治××建设实施意见》。今年8月2 8日赵鹏在市第五次党代会报告中指出：“加强社会主义民主和法制建设，营造安定祥和的社会环境。”“积极实施‘五五’普法规划，全面推进政治、经济、文化和社会领域的法治化，通过五年努力，力争使全市所有县(市、区)建成法治合格县。”“努力构建和谐××。”从依法治市的提出、组织实施到如今法治××建设的启动，这告诉我们，我市地方法治化建设进程也进入了一个全面深入推进的新阶段。
当前，我市正处在全面建设小康社会的攻坚阶段。这一时期既是发展的战略机遇期，又是社会矛盾的凸现期。我们要进一步提高对建设法治××重大意义的认识。要充分认识到，只有切实加强法治××建设，才能为社会提供更明确的行为规则，使人民有章可循、有法可依，奠定社会和谐的法律基础；
只有切实加强法治××建设，才能更好地促进严格执法，用法治手段有效地降低和减少社会矛盾与冲突；
只有切实加强法治××建设，才能加强对权力行使的有效监督，确保用权为民、预防；
只有切实加强法治××建设，才能提高公民尤其是国家机关工作人员的法治观念和法律素养，形成人人知法守法、各方依法办事的良好社会环境，全面推进和谐社会建设。
一是各级和都要将贯彻市第五次党代会精神、落实《法治××建设实施意见》作为大事来抓。研究制订国民经济和社会发展“十一五”规划，推进和谐社会建设，必须将法治××建设纳入其中，既作为全市经济和社会发展的一个重要目标，又作为其重要保障。在五年规划的基础上，再进一步提出分年度的实施计划。无论规划、计划，都要深入研究，理清思路，确立重点、抓手、载体和突破口等事项，不断扩大参与度，提高实施效率，做到每年都有新思路、新举措、新特色、新成效，将法治××建设真正落到实处。
二是要突出抓好“依法行政、建设法治”这个核心和关键。坚持和促进依法行政，通过依法行政完善社会管理、促进社会有序运转，是法治××建设的重点。全市各级要进一步强化依法行政理念，变“权力本位”为“公民权力本位”，变“公民责任”为“责任”，牢固树立遵法守法的行政意识。要按照职权法定、依法行政、有效监督、高效便民的要求，进一步深化行政改革，转变职能，理顺行政执法，完善行政监督制度，推进电子政务建设，切实做到行政权力授予有据、行使有规、监督有效。要加强对行政执法人员的职业道德教育和法律业务培训，实行执法人员资格管理制度，不具备执法资格的一律不得上岗执法，执法人员循徇私枉法、贪赃枉法、执法犯法的要严格依法惩处。集中精力解决依法行政工作中存在的突出问题，将我市依法行政水平提高到一个新的高度，把建设法治的要求落到实处。
三是要切实维护司法公平与正义。各级司法机关都要按照统一部署，稳步推进改革，深化检察改革，推进监狱工作改革，及时总结各地好的做法和经验，进一步健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法，在立法、执法、司法活动中维护社会公平正义，做到公开、公平、公正，维护群众权益，维护国家利益。加强对司法人事制度改革，完善法官、检察官遴选制度和评价体系，建立一支高素质的司法队伍。坚持实体公正与程序公正并重，保障公民、法人和其他组织的合法权益。严格规范司法审判行为，严格规范检察执法行为，建立健全刑事执法与行政执法相衔接的制度，防止和纠正以罚代刑。健全司法纠错机制，依法及时纠正司法过错行为，切实维护司法权威。
四是要深入开展好“五五”普法工作。建设法治××，广大公民尤其是国家机关公职人员法律素质、素养的提高是基础和保证。要认真贯彻落实国家、省、市“五五”普法规划，深入学习宣传以及经济社会发展、与群众生产生活密切相关、整顿和规范市场经济秩序和维护社会稳定、促进社会公平正义的相关法律法规。按照法制教育与思想道德建设相结合的要求，广泛开展以“八荣八耻”为主要内容的社会主义荣辱观教育活动，进一步加强新形势下社会主义思想道德建设，努力形成与社会主义市场经济相适应、与社会主义法律规范相协调、与中华民族传统美德相承接的社会主义思想道德规范。
第一节选题意义
人民“为谁服务,为谁司法",成为摆在我国人民面前的历史性和迫切性问题。新的时代赋予了人民司法功能新的内涵。中国特色社会主义法律体系的形成是构建社会主义法治国家,实现依法治国的重要标志,在此社会主义现代化形成的语境下,重新深入的讨论人民司法功能,不仅是切实推进法律实施的重要途径,也是人民的重要责任。因为法治是一种实践的事业,人民为了更好的践行法治事业,其司法功能已经突破了最原始的定纷止争,解决纠纷的基本功能,新时代赋予了人民行使司法权应该发挥的符合时代要求的新功能:维律与规则的创设、权力制约、权利保障、社会控制、制定、教育服务功能。这也顺应了我国社会管理创新的主旋律。为了让人民服务大局、体察民情、全力保障民生,真正使人民工作符合民情,也为了实现我国法治文化的大繁荣大发展,并积极推进司法功能的充分发挥,进一步深化司法改革,坚持严格公正司法,全面完善我国社会主义法律体系,必然要加大人民司法功能的深入探索和研究,给和谐法治建设夯实地基。
一、理论价值
本文中人民“司法功能”理论的研究,是进一步发展和创新司法理论的重要步骤,对司法理论和实践的发展均具有重要的意义。同时它符合关于法的基本理论,揭示了司法工作的本质,回应了时代对司法工作的要求和期盼,进一步丰富了司法指导思想,具有重大的理论价值。
(一)理论上实现了人民司法功能的科学定位在中国特色社会主义法律体系形成的今天,经济社会快速发展,告诉了我们司法的世界观和方,即司法权力在具有其传统客观、中立、定纷止争等特点的前提下,继续发挥着各种辅助功能。实践是理论科学形成的前提,司法功能理论的科学定位要求人民摆正自身位置,充分发挥司法功能。
第二节人民司法功能研究的国内外研究现状
一、国内研究现状
。可是如果仅仅谈“能动司法”就容易忽视“不能动司法”,即本身拥有的司法权是否真正的得到发挥。只有先干好本职工作,才能进一步扩大职权的行使范围。因此,面对全国的理论和实践现实,将两者都能纳入其中的人民的“司法功能”成为研究的对象。。强调这是建成社会主义法治国家的根本要求。至此,全国开始思考,的司法权是否得到充分发挥?究竟如何才使的司法功能实现充分发挥?等等问题都长期困扰着和法官。2012年5月最高人民将“人民司法功能”作为最高人民的重大理论课题,并将此课题交予上海高级人民和宁夏回族自治区高级人民进行攻关。在社会主义法律体系建成之际,人民司法功能的再研究被提上议程是司法理论必然的发展趋势。在我国学术界,最新的对人民司法功能研究的着作主要有人民出版社出版的山东省高级人民院长周玉华的《新形势下人民司法功能研究》和法律出版社出版的《司法功能的实践探索》,这两本书主要i全释了对司法功能的定位决定着人民司法公正的重心和发展方向,并且影响法律实施的效果。
第二章人民司法功能概述
社会主义法律体系形成之际,为实现建设法治国家,保障法律的科学实施,需要作为司法机关的人民充分发挥好人民的司法功能。众所周知,司法是以和谐秩序为目标,反对矛盾和对抗。。那么,认清楚人民司法功能,是穷实研究人民如何充分发挥司法功能,正确、科学行使司法权力、保证司法权稳妥运行的地基。
第一节人民司法功能概述
—、司法及司法权的概念考证(-)司法概念的追溯司法(Justice),又被称为“法的适用"或“法律适用”,是指国家司法机关依照法定职权,遵循法定程序,实际适用法律裁判案件的专门活动。司法本身具有被动性、屮立性、形式性、专属性、终极性等特点。在西方国家,由于“二权分立”,司法与行政、立法之间有严格界限。世界上,美国司法之含义既包含民事、刑事及行政纠纷的裁判,又包括具有司法审査的权力:法国的司法概念仅限于民、刑事裁判,同时,禁止解释、创造法律规则,只存决定的服从和适用法律。我国未对“司法’’的概念作出明文界定。我国古代也没有“司法”这一概念,追溯中国司法的发展历程,大致经历了古代、近代和现在的发展阶段。“古代的司法中的“司”为“管理”之义,“法”主要指刑法,古代“司法” 一词是从汉代的《汉中》中出现,在随初司法已经成为一个专门的职位,唐宋和继承了隋朝的制度。到了近代司法一词成为了官方用语,范围也扩大了,不仅指刑事方面的法律,还包括民事等全部的纠纷处理。现代所形成的是“中国特色的司法”,司法?词出现在了八二年之屮,也保留了行政意义。在我国,广义的司法是指定纷止争的专门活动,或者说是运用法律的活动,或者说与法律有关的活动,这主要是[X:别〒立法和行政的。狭义的司法,仅仅指作为司法机关的厅使其权限及职权的活动,特别是指的审判活动。?司法权的形式主体只能是,在此强调一点,本文所研究的司法功能就是从狭义的司法角度,即人民适用法律、处理纠纷的司法活动过程和结果。因此,,的司法的功能主要是
指通过诉讼程序和审判活动所发挥的作用。 第二节人民司法功能研究的理论基础
一、程序安定理论
“程序”在汉语中是指“事情进行的先后顺序”,包含了 "顺序”、“方式”、“步骤”等多种含义,意在说明人们的行为要存序,有规则,这样才能实现整个社会秩序的而.序。“程序”(process)在法律的语言中是指按照一定的顺序、方式和步骤作出法律决定的过程,又称“法律程序”。法律程序是法治理念的要素之一,它是法治与非法治的重要别,没有程序何谈法的存在。当然,法律程序包含很多,例如立法程序、司法程序、执法程序和监督程序等等,其中司法程序就是人民终结纠纷的司法裁判的过程。程序安定理念是程序文化的基础规则和最终目标,它可以确保法的要求——完成社会治理,通过司法程序得到实现,这种实现是以“看得见的方式”实现的。程序安定的内涵不仅包括程序的有序性、不可逆性、时限性、终结性、法定性等基本要素,而且包括实体上的定纷止争、规则制定、确定和教育服务等功能的实现。法通过司法程序实现 ,的设立是在制定法的程序规则,这种不可逆转和终结性的程序就是为了获得裁判的确定力和稳定性,实现程序安定和社会秩序的稳定。法的安定性(Rechtssicherheit,security of law)是法的序列价值中的首要价值,它优先于正义和其他价值。所谓“安定”是指生活或形式平静正常、稳定。?程序安定是指诉讼制度应伊法定的时间和程序进行,并作出最终的决定,从而使得诉讼制度保持规则状态。程序的安定性主要包括程序的有序性、不可逆性、时限性、终结性和法定性。。秩序的实现合乎逻辑地要求法律秩序保持安定的状态,这种法律的基本价值,必然要求法律秩序拥有安定的运动状态。程序安定是法治的固有精神和实质的需要。在两大法系都在通过改革来加强职权的国际大背景下,程序安定的保障,应当由来完成此项任务,这属于工作的内容。诉讼的目的在于解决当事人之间的纠纷,它是以国家审判权为依据作出的公权力的法律判断。所以,只要最终的判决在诉讼中没有被撤销,这个判断就成为定纷止争的判断。这终局裁判中包括两个方面,一是拘束双方当事人服从该判断的内容,二是也应该坚持自己的最终判断。这种既判力是程序安定的重要保障。
第三章人民司法功能的分类及其价值维度......................................................... -14-
第一节人民司法功能分类 ..............................................................................-14
一、人民司法的基本功能——解决纠纷 ..........................................................-14 -
二、辅助功能(维护和创设法律规则、公权力制约、纠纷终结、社会控制功能) ............-16 -
第二节人民司法功能的价值维度 .....................................................................-19-
一、发挥人民司法功能,促进法律的完善 .........................................................-19 -
二、发挥人民司法功能,维护社会和谐稳定 ......................................................-20 -
三、充分发挥人民司法功能,促进经济稳定发展 ................................................-22 -
第四章探析影响人民司法功能发挥的因素 .........................................................-24-
第一节司法理念不清晰的渊源 ..............................................................................-24 -
..............................-24 -
二、司法理念的时代性不强 .................................................................................-25 -
第二节司法不完善的原因 ............................................................................. -25-
一、司法的被动性表现明显 .................................................................................-25 -
二、司法的力度较弱 ....................................................................................-26 -
三、相关保障制度配套不齐 .................................................................................-26 -
四、司法能动性亟待调处 ....................................................................................-26 -
第三节法官制度不健全的成因分析 .........................................................................-27 -
一、思考法官素质问题 ........................................................................................-27 -
二、法官助理制度未充分发挥 ...............................................................................-28 -
三、法官的管理模式滞后 .....................................................................................-28 -
第四节司法环境欠佳的缘由 ..............................................................................
....-28- 一、行政权力对司法权力的制约 ............................................................................-28 -
二、经费缺少充分的保障 ...............................................................................-29 -
三、审判受社会影响 .........................................................................-2 9 -
第五章解读国外的司法功能 .............................................................................-30-
第一节梳理国外两种典型司法功能 ....................................................................-30-
一、美国司法的公共形成功能凸显 ..............................................................-30 -
二、澳大利亚纠纷解决功能发挥充分 .................................................................-31 -
第二节国外司法功能发挥模式对我国的启示 ..............................................................-32-
一、建立完善的司法体系,强化司法功能的实现 ........................................................-32 -
二、引进现代科技手段,彰显司法的强大功能 ...........................................................-32 -
三、加大司法培训力度,积极推进司法职权的运作 .....................................................-33 -
四、科学配置资源,实现从管理法官到法官管理的对接 .........................................-33 -
五、改革诉i公程序,推进司法功能的充分发挥 ...........................................................-33 -
第六章探索发挥人民司法功能的路径
构建和谐社会是我们进行社会主义建设的宏伟目标,但和谐社会也不是指没有矛盾和纠纷的社会,它主要强调要形成一个具有解决纠纷、化解矛盾的社会控制系统。司法在维护我国社会生活稳定中扮演着重要的角色,找准路径,把握大方向,充分发挥人民司法功能,即是我国建设社会主义法治国家的国情使然,也是让法治深入人心的助推力。
第一节准确定位司法价值观念
人民的司法活动必须要有正确的社会价值导向,即树立正确的司法价值观,“以人为本”、“实质与形式程序相结合”、“纠纷终结的司法”三大司法理念从多方面对人民司法工作进行引导。因此,惟有让司法理念与时俱进,新类型社会矛盾和纠纷才能得到解决,公平正义方能得以实现。一、把握“以人为本”的司法方向司法的过程是展示法律精神的过程,法官在具体的案件审判中运用知识、经验、智慧和法律思维等,将书本上抽象的法律条文进行运用,实现真正的公平正义。加之,“以人为本”是我党执政的本质要求,作为解决人民矛盾和纠纷的机构,必须严格贯彻“以人为本”的理念,追求“司法为民”的目的。一方面,人民在解决纠纷过程中应坚持以人为本,充分调动当事人的主观能动性,不能剥夺当人事在解决纠纷的过程中的主导作用,让当事人自己选择、自己衡量,法官和只起引导作用,尊重当事人的意志自治和协商解决纠纷的意愿。另一方面,作为人民应当将“以人为本”、“司法为民”的理念深入贯彻到人民的具体工作中,坚持群众路线,将群众是否满意作为衡量工作成效的根本标准。在各种涉及民生案件如劳动争议、工伤事故、农村土地流转等,一定要提高立案、审判、结案和执行阶段的效率。加强各种便民措施的实施,妥善处理人民群众的反映最热、最难的问题,推进阳光司法,最大程度的衡量人民群众的合法利益。既要弘扬社会主义法治精神,同时要保护好当事人的合法权益,还要要把落实好人民群众最基本的要求,让司法真正的服务子民。
结语
。 这份反复修改的立法修改《草案》十分侧重现代司法理念的导入和建构，充分反映了制度变革对理念需求日益凸现的回应。整个《草案》体现了运用现代司法理念为改革提供正当性论证的特色，但由于在理念的批判与建构方面仍有缺失与不足之处，故在理念与制度的双重建构上仍有研讨和论证的空间。我国人民陪审制度在历史和现实中都没有真正地得以规范，也没有真正有效地施行，无法产生司法价值，在某些历史阶段，甚至成为权争的工具 .但作为一项司法民主制度和审判方式，制度之价值功能在不同之维度与空间皆有不同程度之实现与发展。如果说世界范围内的陪审制度经过成长期、成熟期而进入衰退期的话，那我国的人民陪审制度充其量还正处于生长发展阶段 .从社会需求和发展的角度来论证，我国人民陪审制度需要重塑如下理念价值内涵：
一、政治民主-构建人民陪审制度的政治理念基础
陪审制度首先是民主政治制度，其次才是司法民主制度。关于司法改革的理论建构，先应是政治学的，其次才是法学的，就司法改革的性质而言，它无疑是中国政治改革的一个重要组成部分，是中国政治发展和社会变迁在现阶段上的一个突出的结构性要求 .陪审制度不仅仅是一种诉讼制度和审判方式，同时也是一项重要的民主政治制度，我国人民陪审制度建构之初的主要理念内容也是民主政治理念。我国人民陪审制度是与我国政治相适应的民主政治制度和司法民主制度。我国人民陪审制度不仅体现了社会主义司法民主，同时也充分体现了人民群众是国家的主人。从政治学的研究范畴来看，实行人民陪审制度的重大理论和现实意义不可替代。人民陪审制度作为社会公众价值观的声音，其政治作用具有格外的重要性，成为人民陪审员的机会如同选举资格一样，是公民权的重要组成部分。司法应属于政治学与法学的交叉领域，司法民主应为民主政治的内涵所周延，陪审制度不仅是社会公众对司法过程的参与和监督，同时也是民众对政治过程的参与和监督。现代司法的改革应纳入政治改革的范畴之中，因此，人民陪审制度首先体现的是政治民主价值，其次才是司法民主价值。
二、 司法民主-人民陪审制度存在和发展的司法理念内涵
司法民主即让人民主导司法，要让公民成为司法权的行使主体，成为司法制度的构建主体，成为司法权的制约主体。正如托马斯·杰斐逊所说：人民最好是在立法机关被忽略，还是在司法机构被忽略？如果要我来决定，我会说，将人民置于立法机关之外会更好些。法律的实施比之法律的制定重要得多 .司法民主理念是我国陪审制度得以创立和发展的坚强基石。陪审制度是为了追求和体现司法民主而创设的一种诉讼制度，这一制度设置的目的在于通过陪审制的程序运作而实现司法的民主化，陪审制度是司法民主的象征和宣示。在英美法系国家，陪审制度被认为是司法民主的象征；在法系国家，陪审制度被当作是司法民主的重要内容；在我国，人民陪审制度被看作是人民司法工作依靠群众的重要形式，是我党群众路线在人民司法工作中的具体体现，是实现社会主义司法民主的重要方式和途径。司法民主被视为实行陪审制度的正当化理由，各国陪审制度的制度设计和程序设置都围绕着实现司法民主这一中心进行，陪审制度已经成为一项体现司法民主的重要诉讼制度和审判方式而沿袭至今。
三、 司法-更多途径和渠道的司法制度保障
司法改革的目标是实现司法公正，而实现司法公正的一个基本保障是司法。在牢固树立司法理念的同时，要充分认识到司法不是绝对的。法官在履行职责的过程中，要忠实地适用和法律，要受司法职业道德自律约束，要接受法律监督和社会监督 .人民在党的领导下依法行使审判权是司法公正的一项重要保障。但人民的各项审判工作受到来自各个方面的干扰很多，吸收人民陪审员参与审判活动，让社会公众了解审判程序运作，认同审判工作，由职业法官和人民陪审员共同行使审判权做出的裁判，涉案当事人及亲友容易从心理上认同。人民陪审员代表广大人民群众的利益和良心参与审判，有利于在审判工作中抵制来自方方面面的干扰，有利于人民依法行使审判权。人民群众参与陪审可以防止司法权受行政权干预，保障司法性。在审判实践中，各级都或多或少地出现过行政权干预司法的现象，尤其是地方保护主义使人民的审判工作受到严重的干扰。现行的案件审批制度、裁判文书逐级签发制度、案件请示汇报制度、庭务会制度等行政化管理模式也严重了司法的性。而且来自内部和外部的各种干扰和干预都是暗箱操作进行的，职业法官受制于人的现象难以完全抵制。若有人民陪审员参与审判，陪审员不会受到人事、方面的制约，可处于居中地位，能有效地抵制行政权对司法的干预，对内部行政管理的干预也能在一定程度上起到监督制约作用，从而有效地监督司法活动，保障司法的性。
因篇幅问题不能全部显示，请点此查看更多更全内容