财政风险防范
一、我国财政风险的深层次成因分析
财政风险是一种风险，其深层原因当然应从方面入手实行分析。
(一)财政改革仍未触及实质性问题，收支划分方法的技术性手段难以解决权力本质性问题。我国的财政改革一直沿着“分灶吃饭”的思路实行，这无疑是准确的。但问题不是如何分灶，而是谁来分灶，这就是分灶主体的资格与地位问题。为什么财政改革一统就死，一分就乱？原因很简单，技术手段解决不了实质性问题。实质问题是什么呢？就是条块矛盾。“条”是业务范畴，它是一级权力的垂直延伸，下级对上级是一种从属关系，这种关系首先表现为下级对上级的行政权力依赖，其次才是经济权力的依赖。“块”是地缘范畴。它是权力的横向分割，间关系是一种地缘关系，这种关系首先表现为经济上的相互依赖性，其次才是行政权力范围的地缘性。条块关系交织使部门之间、地区之间在处理财政问题时，相互争执利益，推诿责任。下级部门在财政权力上缺乏自主性，因而也就没有责任心，形成了滥用财权，浪费财力的局面。和地方权利定位不够准确，无法明确事权范围。因为依据模糊，划分收支的标准就很难把握，忽而偏重，忽而偏重地方，偏重地方也有地区差异。特别是与地方之间有交叉的支出，跨地区的支出，具有外溢性的支出，更是容易造成相互干扰，混淆不清。可见，缺陷是造成财政风险的最本质的原因。
(二)复合税制中主体税种设计有缺陷,税权划分重量轻质，容易造成矛盾和冲突
我国税收设计的基本目标首先是保障国家的财政收入，而流转税则是实现这个目标的最佳选择，这也正是我国长期以来以流转税为主体税种的主要原因，虽然理论界不乏将所得税作为主体税种的声音。如现阶段实行的，就是在国家财政收入中占很大比重的流转税。地
方税中的营业税也属于流转税类。流转税的共同特点是以商品或劳务的流转额为课征对象、可征环节多、税源广泛，但缺陷也很明显，它既不能体现公平合理的税收基本原则，也难以体现量能负担的原则。近
五、六年来，我国税收收入连续以1000亿元的绝对数增长，本身就隐含着很大的风险性。因为在当前税制下，税收收入量的目标很容易实现，但税收对国民经济发展的质量的反映越来越不够明显和准确，从而形成了税收收入持续增加，企业经营越来越困难的背反现象。 (三)国有企业改革仍未实现质的突破，国家和企业的关系的复杂性加重了财政风险发生的可能性
我国国有企业的现实问题很多，诸如经济结构不合理、高负债率、低利润率，建立现代企业制度的困难，国有企业多余职工的分流和再就业，等等。所有这些问题，无一不与财政相关。大凡国企改革首先是产权改革，即对产权实行界定，明确投资主体，明确产权的归属，明确资产经营的盈亏责任。政企关系不清集中体现在企业与财政关系不清上，企业改革的各种风险必将形成财政风险。
(四)税权划分缺乏稳定性和科学性，使和地方的财力矛盾突显出来，增大了财政风险因素
税权即税收的管辖权。国家拥有取得税收的权力，但这种权力，必须在和地方间实行合理科学的配置。我国当前在税权划分上缺乏一个稳定的规则，立法权过度集中于，地方越权、滥权现象较为严重。另外税收征管主体的重复和交叉，也对行使税权产生了一定的障碍，从而导致税收保障性下降，地方滥用收费权，且收费规模日益膨胀。这种与市场经济条件下财政收入的规范分配方式严重悖离的结果，必然导致更深的财政风险。
(五)职能转变的艰巨性和矛盾性，也成为产生财政风险的深刻因素
在当前经济转型过程中，首要问题是实现职能的转变。但职能的转变过程却存有着明显的艰巨性和矛盾性。因为在发展中国家经济转轨过程中，市场失效问题更为突出，纠正这些失效的水平也更弱，行动的局限性也更大，建立和完善市场的任务也更加艰巨。如果职能的转变不能适合市场经济的需要，很可能成为导致市场混乱的主要因素。
二、防范财政风险的思路与对策
财政风险属于一种风险，防范财政风险首先应该从改革入手，具体说来，就是需要做好以下几方面的工作。
(一)继续深入地改革经济和财政，明确和地方的职责权限
经济改革和财政改革中的实质问题，就是关于权、责、利的划分问题，就是各级的事权和财权的划分问题。事权的划分是一个非常棘手的问题。很多人认为，财权的划分很关键，但这仅仅表面现象，没有清晰的事权划分，财权的划分就失去了起码的依据。所以，事权划分才是经济和财政中的核心问题。谈到事权的划分，就必然涉及和地方的定位问题。是国民经济和社会发展的组织者和主导者，着重于经济社会发展的方向性和原则性事务；地方是国民经济和社会发展的实施者和从属者，着重于经济社会发展的结构性和具体性事务。可见，“统一领导，分级管理”仍是我国未来相当时期内改革的基本目标模式，但今后的重点应集中在“分级管理”上，即下大力气明确和规范地方的事权范围。 (二)严格有序地区分财政问题和市场问题，逐步完善社会主义市场经济条件下的公共财政
在市场经济中，是社会权力中心和社会义务中心，财政服务于,所以，公共性和社会性是确定财政问题的基点。这里有三层含义：财政问题的主体是而不是市场，是对经济和社会发展所拥有的权力和承担的义务；财政问题的客体具有普遍性和社会性，也即公
共性，如失业和失业救济、武器生产和国防。解决财政问题的目标是稳定和公平，绝非是市场的发展与效率目标。只有不夸大财政的职能
和作用，不强求不切实际的财政目标，才是降低财政风险的必然选择。 (三)合理有序地改革税收，建立切实可行的税权划分模式
税收制度改革是财政收入改革的核心内容。我国税制改革应该考虑以下原则：一是建立多样化的税种范围；二是建立明确的主体税种；三是建立规范的税收管理制度和地方税收管理制度。税权是国家权力的经济体现。税种的多样化代表了国家经济权力的深度和广度。主体税种的设立影响着国家干预经济的基本思路和原则。税和地方税的划分从经济方面体现着国家权力的层次性。应该强调，税权划分必须考虑国家权力的统一性和权威性，否则会出现地方税挤税，
附加税挤正税，形成地方割据，财政负担加重，滋生严重的财政风险。 (四)增强预算硬约束，统一财政资金管理，实行集中支付制度和采购制度
增强预算硬约束，就是要增强其作为国家财力计划的法律约束力和技术稳定性，严肃预算编制，严格执行预算。当前，我国已经开始部门预算编制试点，试行零基预算编制方法，这是增强预算约束力的有益尝试。同时，维护财政资金的统一性也很重要，财政资金的所有权归各级，管理权属各级财政部门，由财政部门统一管理财政资金符合财政资金的属性，也是降低财政风险的重要途径。
(五)调整财政预算权限，使预算和地方预算保持相对，地方预算实行垂直管理，取消乡镇一级预算
维护各级财政的性是明确财权责任的必要前提，但这种按地域板块的过细分割，又会破坏财政资金的统一性。所以，能够考虑在预算和省一级预算各自的基础上，对省以下预算，包括省、市、县级预算实行垂直管理。鉴于乡镇财政基本上失去了公共性和社会性特征，已经没有存有的必要，能够考虑逐步取消。当然经济发达
地区，可根据具体情况，特殊处理。取消财政权限的乡镇，作为县一级的部门预算，照样能发挥财政的职能作用。
(六)合理适度地发行国债，建立国债专项预算，降低因过度举债或使用公债不当所产生的财政风险
国债导致的财政风险主要表现为三个方面：一是量大造成的过度风险；二是结构不合理造成的风险；三是使用不当造成的风险。事实上我国国债的发行量已经较大了，虽然横向比，我们比发达国家特别是欧美等国的国债规模小得多，但纵向比，我国国债增长速度远高于国民经济发展的速度，属超常发展。加之我国国债管理手段落后，国债的使用效率不高，长此下去，势必产生不利后果。所以应实行国债专项预算管理，像管理基金一样管理国债，真正发挥国债的应有作用。 (七)积极推动社会保障社会化进程，既减轻财政负担，又能保证市场稳定和社会发展
转轨时期，为了建立现代企业制度，实现平等竞争，维护职工合法权益，保持社会稳定，必须建立起完善的社会保障体系，但社会保障资金不应、也不可能完全由财政解决。要建立起适合社会主义市场经济需要的资金来源多渠道、保障方式多层次、权力与义务相对应、管理与服务社会化的社会保障体系，逐步减少财政负担的份额。同时增强社会保障资金市场化管理手段，实现保值增值目标。
除此之外，还能够采取税收征管制度改革、灵活使用公开市场业务等诸多方法，降低财政风险。 财政风险防范