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对目前农村中小学校舍维修改造资金操作运行的浅性思考与探讨
作者：成玉青
来源：《财经界·学术版》2016年第11期
摘要：近年来国家加大了对农村义务教育保障经费的投资力度，农村中小学校舍维修改造资金作为一项重要内容列入其中。本文试通过对目前教育基层农村中小学校舍维修改造资金的实际操作情况，做一些浅显的思考和探讨。 关键词：农村中小学校舍 维修改造资金 探讨
自古“安居乐业”，“居”安才能“业”乐。教育乃千秋伟业也，学校是教育的固定场所。教育事业要发展，学校设施是基础保障，故学校是教育事业得以长远发展的真实前提。学校要建设，就有建造，就存在学校维修，二者互为补充，相辅相成。
近年来，随着社会经济的迅猛发展，构建和谐社会，建设社会主义新农村教育成为深化教育改革的新目标。2005年12月，国发（2005）43号文件《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》中，就将“建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制”作为一项重要内容列入其中。近年来，国家对农村中小学校舍维修改造资金的大力投资，确实使农村中小学校舍面貌大为改观，使其在农村教育建设中起到了坚强堡垒作用，具有极强的战斗力。
一、近十多年来国家投资农村中小学校舍维修改造资金的基本特点 （一）名称有微小变化
2002年称为“中小学布局调整”，2003-2005年期间叫做“中小学危房改造”，2006年为“两区农村寄宿制学校改造”，2007年为“农村中小学校舍维修改造”，2008-2010年间称为“中小学校安工程”，2011年为“农村中小学校舍维修改造”，2012年为“农村中小学校舍日常维修改造和抗震加固资金”，2013年为“中小学校舍安全隐患治理专项资金”，2014年以来为“农村义务教育阶段学校维修改造长效机制专项资金”。名称上的略微变化，传递了当时情况下投资改造偏重方向信息。
（二）与地方对农村中小学校舍维修改造资金的配套比例
“农村义务教育阶段中小学校舍改造资金”对地方配套资金要求不是很严，与省5：5。特殊时期2008-2010年中小学校安工程分担比例为8%，省32%，市10%，县50%。
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（三）资金管理方式有变化，实行了由“危改专户”到“省专项资金特设专户”转变的报帐制封闭运行管理办法
2002年以前，这些资金由财政局拨入项目单位，单位找工队施工，最后项目完工后单位将资金给予工队。2002年县财政局设立“危房改造专户”，在2002-2005年期间涉及危改的资金全部纳入专户进行管理，由专户直接拨付项目单位或工队。2006年随着“农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制”的深入开展，国库支付制度的严格执行，财政部财库[2006] 23号文件《农村义务教育经费保障机制改革专项资金支付管理暂行办法》下达以及山西省财政听山西省教育厅关于转发《财政部 教育部关于印发〈农村义务教育经费保障机制改革专项资金支付管理暂行办法〉的通知》，要求县级财政设立“专项资金特设专户”和“省级专项资金特设专户”，专门管理学校维修资金，且这些资金直接拨付工队。山西省财政厅山西省教育厅转发财库[2006]23号文件时明确规定，如果县级有“危改专户”的，直接将“危改专户”改为“省级专项资金特设专户”。之后从到县级四级配套教育修建资金全部纳入“教育特设户”，随之监管、验收、拨付等系列程序不断完善，形成了报账制下资金的封闭运行管理方式。
二、存在问题
（一）资金分配不够规范，从上级到下级对教育修建项目库的规范建立重视不够 名义上的项目库充其量有，但真正发挥起作用来力量略显单薄。真正意义的、规范的项目库没有建立起来，主管部门对各学校的修建、维修信息掌握的不够全面，分层次、按梯度信息不够清晰，没有形成合理滚动、科学筛选的项目选择机制。哪些学校急需维修与修建，哪些学校次要些，平日备案资料少，加之闲暇不善于整理，一旦上级来款时，才忙于挑选项目，选择学校，急切分配资金。故显得申报过程不是很稳健，有一种应付交账的表象存在。 （二）资金管理仍存欠缺
任何事物的发展、壮大都离不开屡次的充实与完善，尽管我们做了大量的“修补”工作，但新问题还是频繁出现，这似乎也符合事物发展的普遍客观规律。
1、小型项目个人承包选择挂靠有资质的公司有困难，资金进账有曲折，项目修建质量难以保证
在工队选择方面，该县有资质做项目的工队即公司有限，学校维修资金项目小，金额少，个人承包较多，但个人没有资质，必须挂靠有资质的公司。起初不论项目大小，一律必须挂靠。后来改变为“学校教代会”通过会议纪要选择承包人的项目（即小项目，3万元以下的资金），可对承包人给予无需挂靠的“优惠”，资金直接给予承包人。但质量的保证比以前挂靠时是不是心无悬念了？挂靠时公司选择优质承包人，不挂靠时优质承包人如何衡量，学校教代会是否有能力保证？为什么这么多的小型项目维修没有一家大型公司愿意承揽修建？还是主管部
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门实施方案没有考虑周到？招投标为什么不愿启动？还是另有难处？总之目前操作现状是零星散碎、比较混乱的。
2、所有项目资金，不分金额大小，全部进行审计，有无必要
在审计方面，原来划定界限为项目10万元，超10万元（包括10万元）需要审计，10万元以下不需要审计，可现在出现了新的实际问题，一所学校多处维修，比如新建厕所、屋顶漏水、操场硬化等等，项目资金累计超过10万元，按以往做法，需要审计。如果分项目分配资金，比如新建厕所5万元，屋顶漏水2万元，操场硬化2万元，这样学校项目就不存在审计了。通过这样摸索性操作持续了一年多，“肢解”资金、“逃避审计”的老百姓说法接踵而来，然后改为10万元以上项目资金由该县审计局负责审计，10万元以下的零星资金由县外中介机构进行审计。至此，所有项目资金，不分大小，都参与了审计。对此，老百姓又有新的怨言，大项目、小项目一样审计，我们那些小项目不是吃亏了吗？尽管是小项目，准备的资料跟大项目不差上下，本来资金少，审计资料费又用去了一些。
在验收方面，县财政局参与的意义有多大？目前是项目施工单位、实施单位、基层中心校、主管部门和财政局五家单位参与验收，作为县财政局是资金的拨付单位，有没有必要参与审计？到了现场，真正对项目是否维修、维修质量好坏等相关专业问题，能清楚多少？ 在监管项目方面，目前操作是项目金额在50万元以上的有监管，50万元以下小型项目没有。学校金额不大的项目，是不是就不存在监管了？怎么监管？还是由“学校教代会”代监？在选择承包人与工队方面“学校代教会”有权利，对项目监管是不是也应有义务？ 三、建议
（一）建立规范的实用性强的教育修建项目库
根据目前现状，领导高度重视是基本前提，领导意识淡薄，工作力度上不去，项目库建设质量难保证。大力加强项目库建设宣传力度，积极鼓励上级实行项目库建设责任制目标考核制度，从而引起单位一把手的高度重视。上级抓，领导抓，齐心协力，项目库得到真正建立。真正意义上的项目库，不仅能够全面反映全县学校修建的真实情况，而且通过整理的修建信息，层次分明、梯度清晰，为下一步滚动筛选、科学选择项目、资金分配奠定扎实的基础。这项工作可责成教育主管部门设置专业股室专门管理学校校舍维修改造资金。
（二）通过严格的招投标，选择几家优秀的有资质的工队即公司承担全县的教育维修项目 由教育主管部门牵头，城建局、财政局等相关部门参与，积极探讨新形势下新问题的解决办法，可以尝试出台优秀工队的招投标制度，选择几家优秀工队，承揽全县学校零星修建项目，这样上面存在的问题“资金管理仍存欠缺1和2”就基本迎刃而解了，小项目无需承包，项目完工后资金直接打进公司账户，审计工作也由县审计局直接与公司对接，不用为项目的大小审计考虑动用中介机构了。
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（三）提升“学校教代会”地位，提高“学校教代会”人员素质
财政部财库[2006]23号文件第三章县级财政支付管理第十四条明确规定：大型工程采购、大宗货物和服务采购等支出将资金直接支付到收款人；其他支出，包括日常零星支出和紧急支出等，将资金支付到学校帐户，或县级财政和教育部门确定的直接核算学校经费的有关帐户。这样，使得“学校教代会”在充分享有选择熟练专业技术人员作为承包人和优秀的工队承揽项目权利时，应该有较强能力履行与项目相关的监管、验收和保质等职责义务。“学校教代会”人员不仅要知晓学校维修的重要信息，而且要对基础的修建专业知识有一定的掌握，诸如项目规划设计、勘察、施工、监理和工程造价等等知识，保证项目的修建质量。 （四）在项目完工验收方面，尝试成立一支专业性强的专职验收队伍
该队伍可由实施单位、基层中心校、主管部门和财政局抽调人员经专业培训后形成。 （五）积极建立教育修建款绩效考核制度
教育修建款投资十多年来，还没有一份文件或制度要求对某项教育修建款进行绩效问责与惩罚，资金投放这么多年，学校修建、维修到什么程度、下一步如何规划都需要绩效考核制度来制约。不仅要投资，而且要向投资要效益、要质量，彻底改变一所学校重复、反复维修的不良现象。学校维修成“无底洞”，有多少资金也需要？
（六）实行财务公开制度，阳光操作，积极鼓励老百姓举报制度
每所学校维修完工，都进行校园内外张榜公布决算、审计信息，老百姓有什么疑难，积极鼓励检举。对检举行为进行保密，如有打击报复的，或有其他“小动作”难的，教育主管部门应出台相应的惩处措施，保证检举制度畅通实施。鼓励试行检举制度奖赏制度。 参考文献：
[1]国发【2005】43号文件《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》
[2]财政部财发【2006】23号文件《农村义务教育经费保障机制改革专项资金支付管理暂行办法》
[3]山西省财政厅 山西省教育厅关于转发《财政部 教育部关于印发的通知》的通知 [4]柳政办发【2010】28号关于印发《柳林县中小学校舍安全工程实施方案》的通知 [5]柳教体发【2014】25号文件《柳林县教育体育局关于校舍维修工程管理办法》
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