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对城市老工业区存量土地的挖潜研究 ——以西安市幸福路地区综合改造为例
李孜，尹宏程，朱婧
摘要：在国家严控城市新增建设用地的刚性约束下，城市发展从“增量扩张”转向“存量挖潜”。城市建成区的存量土地价值被重新重视、认识与发掘。幸福路地区作为昔日西安重要的国家军工企业聚集地，为国家经济社会发展、国防建设事业做出了重大贡献。如今，该地区工业土地产出下滑、空间资源供给紧张、道路交通拥堵严重等问题突出，成了西安市建设国际化大都市的一块“补丁”。为加快区域经济发展、改善老工业区的生活环境，新城区以西安市国民经济“十二五”规划实施为契机，借助“催化剂”——幸福林带的修建重振城东活力，深入挖掘城市存量土地的价值。 关键词：幸福路地区 存量土地 幸福林带 工业厂区 更新改造
1.背景研究
一五期间，苏联援建的幸福路军工城、灞桥纺织城、土门电工城形成了西安市三大传统产业基本空间格局。依据功能分区的规划理念，自《西安市城市总体规划（第一版）》在幸福路与万寿路之间预留了5400米长，140米宽的防护绿带——幸福林带，以隔离军工企业工业区和居住区。至今仍作为城市绿地控制，但由于种种原因一直未能实施。（见图1《西安市城市总体规划》（第一版）用地性质图）
随着国家经济改革及产业调整，以军工产业为主导的幸福路地区在发展陷入困境后。借助铁路货运东站，慢慢形成以康复路、轻工业批发市场为核心的西北轻工业商品集散基地，带动了地区的二次繁荣，解决了大量下岗职工的再就业问题。伴随城市主城区及外围片区更新、建设步伐的加快，
图1《西安市城市总体规划》（第一版）用地性质
图2 区域板块分布图
2000N432529468ÿ尤其是曲江新区、浐灞生态公园和浐灞生态区的新建，位于它们之间过渡地带的幸福路地区，成为城市的一块“补丁”，幸福路地区发展的制约性问题日益显现。（见图2 区域板块分布图）2012年，军工企业搬迁计划及幸福林带绿地修建为该地区的有机更新提供了契机。
2.对存量土地梳理
2.1.存量土地的构成
幸福路地区北起华清路，南至新兴南路，东到酒十路延伸线，西至东二环，总用地17.63平方公里。（见图3 幸福路地区范围图）现状用地以“幸福林带”为分界，呈现东厂区、西住区的布局特点。地区内除六家占地面积较大的军工企业外，另有二三十余家大中小企业，以及十余个城中村和棚户区。现状建设用地中以工业用地和居住用地占地面积为主，分别占总用地的26.54%和34.87%，共同构成了该地区的存量土地主体。（见图4现状各类建设用地数值柱状图）。
图4 现状各类建设用地数值柱状图700.0600.0467.72500.0400.0300.0200.0100.00.0用地住用业用施用施用施用路用仓储用地用地R 居M 工通设务设业设及铁物流广场建设地与E 非公用设施U 用地地地地地地地图3 幸福路地区范围图
614.223.46158.19155.4757.9946.9527.545.884.71与交共服服务用地W 道路与公商业管理S B A 公共H 特殊G 绿
2.2. 存量土地分布特点
2.2.1.工业用地面积大且分布集中
幸福路地区是大型机械工业的聚集区。20世纪50年代，东方机械厂、华山机械厂、西北光学仪器厂、秦川机械厂、西安机器制造厂（昆仑机械厂）以及黄河机器制造厂等六个国家军工厂开始建设，各工厂与幸福路、万寿路东西并立，南北纵向排列，呈片状布局，全长约4千米，北靠铁路东货站。随后又建设了杨森制药厂、陕西汽车制造厂等大型企业和几十余家中小企业。（见图5 现状工业用地分布图）2012年底，幸福路地区改造前工业总用地约467.70公顷，其中六家军工企业厂区占地约302.36公顷，其他企业厂区占地约38.25公顷。
2.2.2.城中村、棚户区用地分散
图5 现状工业用地分布图
至2012年底，幸福路地区居住用地共计614.公顷，（见图6现状居住用地分布图）包括九个城中村和二十四个军区福利区，涉及24.3万人。军工企业家属区中部分住宅建筑建设年代久，以多层建筑为主，居住条件差亟待改造，占地面积约为126.3公顷。九个城中村中，新城区南张村和雁塔区西等驾坡村也已有改造主体，近期将实施改造，村域面积共计约29.7公顷。根据土地地籍资料，其余七个未启动改造的城中村村域土地总面积175.8公顷（2637亩），但因幸福林带建设、铁路站改、陕汽租用和小产权改造等原因，其中84.7公顷土地已被征用，实际可纳入城中村改造的土地面积为91.1公顷，共涉及住户1680户，7494人。
2.2.3临建用地占据林带绿地
幸福林带绿地长久以来被周边军工企业、城市基础设施以及村宅的临时建筑占用，用地权属不清，相互咬合。地上多为低层建筑，布局凌乱，环境脏乱。至2012年底，林带地上建筑总面积约84.37万平方米，需搬迁住户2403户，涉及单位、商户510个。幸福林带总用地约75.6公
图6 现状居住用地分布图
顷，预计2015年底将其腾迁，修建城市开敞绿地公园。
3. “挖潜”的必要性
3.1.工业用地产出逐年下滑，产业需升级
现状产业以军工业、传统商贸业为主。军工企业数量多、规模大，经济产值在地区经济比重中的份额逐年降低。在用地紧张、生产资料短缺、主城区“退二进三”发展背景及等因素影响下，该区域急需进行产业结构调整和产业转型。该地区各军工厂区占地面积均在30-50公顷之间，其中东方厂占地面积已达到82.5公顷。20世纪90年代伴随军工企业的转型，该地区呈现出整体经济下滑的趋势，秦川厂、东方厂已停产多年，工业用地地均产值偏低，按照每平方公里计算约为20亿～30亿，相当于1995年上海、等经济发达地区的工业用地地均产值，故地区存量土地产值尚有较大的提升潜力。
3.2.道路网不成体系，交通压力需缓解
幸福路地区作为主城区与东部城区的必经之地，其东西向交通压力大。同时，现状东西主干道华清路、长乐路、咸宁路均与绕城高速相连，过境车辆多。南北向主干道为幸福路-万寿路，道路等级低。市公交二、三公司的存在，使得地区公交车流量大，沿路停放占用道路，严重影响道路通行能力。而东部因大量厂区的存在，无南北向主干道，导致区内主干路功能过度集中，路网级配严重失衡。加之支路等级低、路幅窄、不连通，难以发挥城市交通功能，故该地区道路交通问题亟待改善。
3.3.设施建造年代久，配套需完善提升
该地区军工企业由原苏联专家统一规划与建造，故均按照功能完整且相对的个体建造。每个企业既有办公和生产区，也有满足职工基本生活公共服务设施齐备的福利区。地区内现状有中学12所、小学11所、医院7所，多为军工企业所办，规模小、硬件质量差，受众面窄。导致幸福路地区缺乏对外来居住人口的吸引力，居民仅能形成“乐业”，而未形成“安居”，留不住人，扎不下根，因此该地区亟待提升区域配套水平。
3.4.用地产权复杂，需加快整合
幸福路地区工业厂区用地相对，早期规划中厂区与厂区之间预留隔离绿带，后被居住、单位、城中村、零售商业等占用，各类用地穿插其中。且厂区用地既有国有划拨土地又有国有出让土地，还有集体产权土地；既有合法用地也有违法用地；既有手续完备的用地也有手续不全的用地，由此形成复杂的土地产权关系，错综复杂的利益关系，严重阻碍地区城市建设与开发。
4.“挖潜”策略及方法
4.1以产业重构为基础，带动区域“量”增长
在《幸福路地区综合改造总体规划（2012-2020年）》中定位幸福路地区为“建设西安国际化大都市的重要板块，主城区东部集总部经济、商贸、生态、居住等功能为一体的城市
综合区”。未来该地区将结合厂区腾迁用地，发展总部经济，实现产业转型；借助新型技术平台，升级传统优势产业；延伸老城区商业体系，发展东部商务商贸中心。构建“两核、三带、四心” 商贸体系结构（见图7规划产业分布图），以幸福林带经济带和金花路商业带为依托，以长乐路商务区，地铁经济带为突破口，以韩森路商业带、咸宁路商圈、金康路茶文化街为新经济增长点，以西光集团地区、兵器博物馆为核心，将该区域打造成为北连大明宫、东接浐灞、南通曲江，集商贸、休闲娱乐、科技研发、总部经济、康体为一体的产业经济聚集区。并依托工业遗存的保护与再利用，形成时尚休闲区，布设酒吧、茶馆、咖啡厅、休闲书吧等场所，与外围交大科技园、理工大学新校区联合形成规模化的文化教育产业片区，带动幸福路地区文化三产的发展。
图7 规划产业分布图
4.2以道路骨架构建为先导，促进区域“形”发展
结合厂区改造打通幸福林带东侧城市南北主要干道，形成方格网状道路系统，疏解
图8 规划道路系统图
图9 规划轨道线网图
东二环、酒十路之间的南北向交通，向北连接浐灞生态区，向南连接曲江生态区。拓宽地区东西向道路，加强主城区与东部新区的连接。同时，在该区域外围增设立交，增强地区内部向外疏解的道路通行能力。规划中地铁8号线沿幸福林带南北贯穿，并与地铁1、6、7号线相交，规划设置站点九处，其中换乘站三处（见图8规划道路系统图和图9 规划轨道线网）。轨道交通的建设一方面方便市民出行，另一方面提高地铁站点周边的地价，为该地区发展带来土地升值契机。
4.3以生态建设为契机，引领区域“质”飞跃
城市绿地作为城市中唯一有生命的基础设施，兼具生态、景观、经济、文化、安全等多种功能。该地区率先启动幸福林带绿地建设，以期改善城市的经济发展环境，将环境优势转换为经济优势，带动周边地区商业、房地产、旅游业和展览业等第三产业的快速发展。同时，在地区改造中保留厂区现状绿地，将林带建设与现状绿地的衔接，共同打造多级绿化景观体系。
4.4以公服设施完善为保障，打造区域“品”配套
借助军工企业厂区搬迁，优化土地使用功能，统筹布设公共服务设施，扩大或增加医疗卫生、体育、文娱及中小学等配套设施用地，完善公共服务设施体系。并增设电力、热力供应设施，扩容给、排水地下管网，完善燃气网络和环保、防灾等设施，确保地区发展和解决民生问题。
4.5以工业遗存保护为特点，唤起市民时代记忆
幸福路地区作为西安市最重要的军工产业聚集区，承载着军工经济带动城市发展的时代记忆。该地区更新过程中对具有时代印记的工业遗存和军工元素进行保留、评估与再利用，改造部分厂房及办公用房作为总部办公、文化设施及军博展览使用。将工业遗存的保护与城市精神的塑造相结合，将军工人的奋斗精神与新的经济模式相结合，为地区腾飞注入源源不断的活力，也为其他工业遗存改造利用提供借鉴和参考。（见照片1-3幸福路地区工业遗产建筑照片）
照片1 华山厂办公楼
照片2 黄河厂厂房 照片3 昆仑厂厂房
4.6以开发地下空间为手段，提高区域“值”产出
作为城市老区，该地区配套基础设施欠账问题明显。一方面需充分、合理的开发幸福林带地下空间资源，结合地下轨道交通系统，建设包括停车、人防、配电设施等复合功能的地下空间系统，完善配套设施。借助大型商业综合体，将地块地下空间与林带地下通过预留接口相连接，方便行人过街的同时，形成地下停车微循环系统。另一方面向地下要效益，最大限度地提高存量土地的使用效率。
4.7以决策实施为主导，保证地区改造顺利推进
幸福路地区改造工程是一个复杂的工程，涉及众多家军工企业和几十家中小企业；是一个解决百姓切身利益问题的工程，涉及24.3万人市民的居住、工作和生活；是一个经济提升、企业转型的工程，通过改造升级产业结构，重振城东经济势力。为此，提出“市级主导、区级实施、整体规划、分类推进、资金包干、切块管理”的改造思路，并提出“一厂一策，一事一议”以保障企业利益，确保改造顺利推进，充分盘活该地区的存量土地，实现地区的经济腾飞，实现建设国际化大都市的宏伟目标。
5.结语
本文以西安老工业区更新改造为例，对城市存量土地进行较为全面的梳理，并对存量土地“挖潜”提出具有针对性和可实施性的改造策略，以期在严格控制城市用地规模的下，为城市建设发展提供新的思路与方法。
参考文献
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作者简介
李孜，工程师，西安市城市规划设计研究院； 尹宏程，副院长，西安市城市规划设计研究院； 朱婧，工程师，西安市城市规划设计研究院。