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国家免疫规划以及ＳＡＲＳ、人感染高 致病性禽流感等新发传染病和其他 重点疾病防治等项目；开展传染病 患者治疗的医疗救助；加强重大传 染病和慢性非传染病的基础研究。 加强省、地（市）两级精神卫生 防治机构建设，改善精神卫生防治 机构的基础设施和装备条件，加强 卫生技术人员的培养，到２０１０年， 在全国基本建立起完善的精神卫生 防治体系。 加强社区卫生服务机构基础建 设，在中西部地区，配备基本设备， 开展城市社区卫生服务管理人员和 技术人员培训，提高城市社区卫生 服务机构在医疗、预防、保健、康复、 健康教育、计划生育技术服务的综 合服务能力，构建较为完善的社区 卫生服务体系。 继续开展“降低孕产妇死亡率 和消除新生儿破伤风”、“防治出生 缺陷、降低儿童死亡率”和“免费住 院分娩”工作，提高孕产妇住院分娩 率，降低孕产妇死亡率和新生儿死 亡率。 孟主任最后说，卫生部领导一 直认为，加强卫生规划财务队伍依 法执政能力建设，必须坚持以邓小 平理论和“三个代表”重要思想为指 导，全面贯彻协调发展科学发展观。 卫生规划财务队伍的全体同志，一 定要认真学习、反复领会“三个代 表”和十六大精神的重要思想，深入 学习经济理论、了解并熟悉国家宏 观经济与改革、关注广大群众 在卫生方面的热点问题，一定要下 决心为人民群众解决实际问题，努 力使自己的工作体现时代性、把握 规律性、富于创造性。圃田 转叠 ● 从“经济建设”到“公共服务’’ 广东省卫生厅副廖新波谈责任和职能定位 ■本－Ｔｉｌ￥￣，者邵国富驻地记者王思博 《中 国卫生产业》：廖，听说您在“中山大学一牛津大学高级公务员 公共管理知识专题研究班”的结业论文是《我国医疗改革中政 府责任及职能定位》。怎样理解“医疗卫生服务是一项社会”？ 廖新波：社会是现代政治的中心任务，它决定哪些风险需要通过国家 干预而得到解决；哪些再分配需要以国家权威加以强化。社会旨在满足社会 需要（如教育、住房、医疗、就业等）；再分配社会资源（如社会保险、税收等）； 减少贫困（如社会保障、社会援助）；对弱势群体提供补偿；缓和社会问题（犯罪、 药物滥用等）；消除恐惧等等。从以上列举的几个方面无一不含有医疗、保健或 护理的内容。 历史经验证明，诞生于社会；中突激烈的动荡时代的社会，是面对市 场失灵创造的一种治世方略和减震机制，它要求国家成为现代社会的管理主体， 以提供社会福利、实施收入再分配的措施作为社会管理的主要工具。这样一来， 由社会引出了对社会生活的社会管理模式，形成了政体与社会合一的社 会国家化的新模式。同样，目前我国医疗改革进退两难，而又面对日益凸显 中国卫生产业・２００６．１ ３３ 维普资讯 http://www.cqvip.com
的“因病致贫”“因病返贫”的社会矛盾 为外部效应和不完全竞争。 医疗卫生服务领域存在着市场失 灵的根本原因，是由于医疗卫生服务 的公品或准公品属性决定的。 民都能接受同一水平的医疗服务看作 是应该追求的一个目标，就 （或称之为社会不协调因素），更应该 从国家的社会寻找治世良方，而 不应把矛盾的焦点集中在医院或生产 会把医疗作为公共供应的物品，各级 就必须不断地增加医疗卫生投入 厂家，也就是说要履行的职责。 改革开放以来，由于职能的 “经济建设型”偏向，导致对社会 的管理，对公共事务的管理适应不了 经济的发展和时代的要求，社会 跟不上经济发展的要求，在一些领域 导致了失衡现象，公民的社会权利的 实现程度不如公民的政治权利。医疗 卫生领域就是一个比较明显的例子。 有相当一部分人认为，我国医疗 卫生在改革过程存在的问题，是由于 我国的市场化改革和市场化不到位造 成的，认为发展是硬道理，只要市场改 革和市场化到位了，医疗卫生的一切 问题就解决了。事实上，国际与国内、 改革前与改革后的实践经验证明，单 纯靠经济并不能解决医疗卫生存 在的问题。医疗卫生服务和设施是实 现基本小康社会的基础，否则连一个 基本健康的和谐社会也谈不上。所以 在进入新的历史时期和全面贯彻党中 央提出的经济社会协调发展战略过程 中，必须重视社会，并给予社会政 策一定的空间和地位。 要改变现状，必须带头加强 对社会的认识，强化对社会 的社会科学研究，以及由社会导 向社会立法的研究。 《中国卫生产业》：您刚才谈到了 医疗卫生改革的市场化问题，对这一 问题，您是什么观点？ 廖新波：医疗卫生服务领域存在 着市场失灵。市场失灵，是指由于价格 体系的不完备性，不能通过市场进行 资源的有效配置。市场失灵主要表现 ３４ 中国卫生产业・２００６．１ 由于医疗卫生服务存在着的产品属性 和产权特征，其公品的产权特征必 然会导致外部效应。我国医疗服务的 外部效应具体表现为，在公费医疗和 劳保医疗制度下，人们总是愿意享受 越来越多的医疗服务，原因就是这种 制度是第三方付费方式，如果有别人 支付费用的话，就会直接产生过度消 费行为。这直接导致了在有限的 卫生费用投入下，其它没有享受公费 医疗和劳保医疗的人们将为他们的医 疗过度消费付出成本。另外一个方面， 医疗服务市场是一个不完全的市场， 医疗卫生行业存在严重的信息不对称， 不可能通过市场机制来合理配置资源， 很难通过市场竞争提高效率、降低价 格，最终导致“市场失灵”。 由于这种市场失灵，国家在由市 场机制配置经济资源的同时，不仅承 担维持秩序的责任，而且被赋予了对 社会成员之间的经济资源占有状况进 行再分配的责任，以及对经济运行过 程进行干预的权力。 在干预的多种方式中，其中 之一是以公共供应的方式提供物品和 服务。主要原因是，对某种特定的商品 的使用进行收费是不可能的，或是耗 费极大的。换言之，就是要把没有贡献 的人排除在外是不可能的，或成本要 远远高出收益。但是，有时公共供应 的理由与追求的目标有关。或者 说与追求提供有益的需求有关。 如提高公民的医疗福利水平或保证基 本医疗等。如果认为医疗可以降 低财富占有上的不均等，或将每个公 而不是削减。 《中国卫生产业》：我国２０多年来 的医疗卫生改革取得了一些成效， 但问题仍然很严峻。医疗改革不 尽人意背后深层次的原因及矛盾是什 么？ 廖新波：高强在２００５年７月 １日题为《发展医疗卫生事业，为构建 社会主义和谐社会做贡献》讲话中说， 医疗服务体系不适应群众的健康需求， 看病难、看病贵问题突出。产生这些问 题和矛盾的深层次的原因就是市场失 灵和缺位。 这里要强调一点，虽然医疗卫生 服务的公品或准公品属性的 特征表明，医疗卫生市场并非是一个 完全的竞争的市场，但我们不能简单 地把过去二十年来的医疗卫生改 革的不成功全部归于这些属性和特征 导致的市场失灵，虽然医疗卫生市场 不是一个完全的竞争市场，但在医疗 卫生领域引入市场机制并不有错。可 以引入市场机制，并通过竞争来达到 配置资源、提高效率的目的。经济学家 汪丁丁说，“市场‘失灵’的真正原因其 实总是‘失灵…，没有监督的 市场，出现混乱无序是必然的。 相对于市场失灵而言，我国医疗 卫生改革过程中的缺位表现 更为严重。在现实经济活动中，人们 期望能够办好市场办不好的事情， 结果却发现不仅不能补救市场的 失灵，反而降低的社会效益，这是 缺位的表现。整个改革过程中责 任模糊、职能定位偏差，没有 维普资讯 http://www.cqvip.com
很好地认识到医疗卫生服务的公 品属性，也没有认识到医疗卫生服务 是一项社会，忽视了医疗卫生服 务的公益性、公平性：片面地以经济 改革的思路和模式来主导医疗卫 生的改革，一味地通过追求效率 为国家财政减负；一直没有对公 立医院建立比较好的补偿机制，相反， 制造了一个医院反哺的怪现象。 因而对医院多开药、多检查、不合理治 疗、分解收费等自我补偿行为无可奈 何，无力纠正。随着医疗卫生服务领域 的商业化和市场化加剧，对医疗 卫生市场的监管力度薄弱。最终导致 了管理不了市场，制约不了市场， 更加剧了市场失灵。 《中国卫生产业》：不是一直 在转变职能、力求找到一个市场与政 府的平衡点吗？ 廖新波：早期的中国职能转 变一直都是单独围绕国有企业改革、 政企分开，即的经济职能进行的。 到１９９８年的机构改革，职 能的转变才开始超越了经济职能转变 的范围，成为一个系统的社会工程。直 至十六届四中全会提出构建和谐社会 的目标，这才将的职能真正从“经 济建设型”模式中脱离，来真正考 虑社会的改革和发展。２００４年温 家宝总理才提出“公共服务型”的 理念。 以１９９８年为例：投资总额为 １５３６９．３０亿元，其中公益性投资（包括 卫生、教育、社会福利、教育、文化艺 术、广播电影电视、科研及国家机关、 社会团体的支出）只占ｌ１．９４ ，而基 础性投资占４７．５２ ，竞争性行业投资 占４０．５４ 。特别要指出的是在比例很 小的公益性投资中，卫生、体育和社会 福利业三项加在一起只占当年全部财 政支出的１．２３ ，而国家机关、政党机 关和社会团体的支出却占到了６．１８％。 到２００１年，社会公益性投资（包括离、 退休人员费用支出）也只占当年 财政支出总额的１．４ｌ 。这种情况反 映了公益性投资项目设置的严重不合 理。 我国二十多年来的医疗卫生 改革中，以提高医疗机构效率为 主要目标，忽视了医疗卫生的公平性和 可及性，商业化和市场化趋势明显。在 这种思路的指导下，催生了医院的“三 补”：医疗亏损副业补、买药受控检验 补、主业受困副业补。 医院的这种“三补”现象，直接导 致患者医疗费用的剧增，不合理的检 查、不合理的治疗、不合理的大处方随 处可见。医患关系紧张，群众看病贵、 看病难。不给医院补偿，医院就通 过“三补”向患者索取。在上，卫 生行政部门允许医院从医疗业务收人 中提取一定比例（通常是３０％）用于医 院员工的奖金（劳务费）的发放。医院 通常在内部采用“二级核算”或“三级 核算”方式进行分配。各核算单元为了 提高劳务费收入，千方百计地增加医 疗业务收人。的这种财政，直 接激励了医院内部的趋利行为。对于 医院经营者来说，普遍把为职工谋福 利当作是其在任期间的一项责任和任 务，医院经营者们在一定程度和范围 内默许这种行为的存在。 最感到无奈的是，“三补”现象竟 然得到卫生行政部门的默许，也许被 部分认为是改革开放的成果。当“三 补”普遍成风成“灾”的时候，认 识到了不良的后果，但却为力。此 时，卫生部又单方面地提出“降低药品 比例”、“医药分家”、纠正行业不正之 风等等措施，但结果并没有改变什么， 无功而返，失灵了。 经济改革开始以后，由于体 制基础的变动，传统的医疗卫生 特别是医疗保障受到了严重；中击， 实际的保障范围迅速下降。面对这种 现实，在相当长时间内都没有形成明确 的调整和事业发展思路，而是被动 地修修补补、维持局面。医疗卫生 改革逐步提上议事日程后，在改革的 目标设定上存在明显的偏差。更多地 是服从于其他改革的需要，将医 疗卫生改革视为一种工具性， 忽视了其服务于保护公众基本健康权 利目标的重要性。当由医疗问题引发 的社会矛盾不断恶化，危及了社会的 稳定，引起高层极度重视，要求卫 生部牵头认真解决，此时，卫生部又提 出了一个“四降一升”，而且轰动了整 个中华大地，可怜的是，又是一次孤兵 作战，一厢情愿。可见，再次失灵， 此时的市场威力远远超过的能力， 同时也反映之间的市场内力极度 地影响了的决策。 《中国卫生产业》：您认为，我国 医疗卫生改革中，的责任有 哪些？ 廖新波：概括地说，可以归纳以 下方面： 第一，的责任并不简单， 所关心的不只是市场，还应该关注宪 法法律、社会价值观、政治规范、职业 标准以及公民利益。 第二、应该重视社会，多 从社会角度考虑和制定和完善社会政 策，强化对社会的社会科学研究， 由社会导向社会立法的研究。 第三．应该清楚地认识我国 中国卫生产业・２００６．１ ３５ 维普资讯 http://www.cqvip.com
医疗改革与构建“和谐社会”的 关系。 第四，应该深入研究医疗服 务的公品或准公品属性，以 便于在医疗改革中更好地保证责 任的实现。 第五，在我国医疗卫生改革 中，的责任应该是解决目前群众 “看病难”的焦点问题，促进医疗卫生 服务的公平性和可及性，提高医疗资 源的效率，降低医疗服务价格，健全 我国医疗保障体系。 第六要明确医疗卫生 改革的目标。包括明确医疗卫生 改革的基本目标定位和医疗卫生事业 的基本目标 《中国卫生产业》：您认为，医 疗卫生改革中，职能如何定 位？ 廖新波：也可概括地归纳以下方 面： 第一，在我国医疗卫生改革 中，职能应从“经济建设型” 转向“公共服务型”，确立社会目 标优先于经济目标的原则，加快完善 的社会公共管理职能。 第二，改革投资型财政，加 快公共型财政建设。 第三，适应开放社会和履行公共 职能的要求，从封闭型的行政向 公开、透明的行政转变。 第四，从行政控制型向依法 行政型转变，真正实现法治。 第五，从条、块分割的行政 向统一、协调的行政转变，真正 建立高效。 第六，在我国医疗卫生改革 中，职能应遵循“政事分开”的原 则。圃 ３６ 中国卫生产业・２００６．１ 是在等待中走向衰落？还是主动变革，转型求生？如何应对 这生死攸关的时刻，民营医院投资人和经营者必须做出选择。 民营医院：转型催熟梦想 ■陈绍福邵国富 崛起的民营医院 近三、五年，中国的民营医院经历了快速增长的过程，数量己由１４００多所上 升到近４０００所；规模在扩大，很多门诊部提升到医院的档次，更有民营医院跻身 三级医院的行列；市场占有率己由２％上升到５％。民营医院己成为一支不可忽 视的力量，正在改变公立医院的一统天下，形成多种力量办医的新格局。并继续 沿着打破公立医院垄断，占有医疗市场一席之地，到参与公立医院重组改制，进 而成为城市医疗体系一部分，最终融人和谐的医疗服务生态结构中的发展轨迹崛 起。 目前，崛起的民营医院靠资本、、服务上的优势，积累了一定的力量， 并对自己的力量有了自觉，用他们对社会主义市场经济的理解，争取话语权，维 护自己的权益。但是，民营医院的生存处境还有很多不利条件。 民营医院面临生存考验 时下，中国民营医院面对的外环境有许多困惑，内环境也有不少忧伤。 困惑之一：税收负担。卫生部门已经明确民营医院为营利性医院，税务部门